Projet de loi visant à renforcer le système d'immigration et la frontière du Canada

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi C-12, Loi concernant certaines mesures liées à la sécurité de la frontière canadienne et à l’intégrité du système d’immigration canadien et d’autres mesures connexes liées à la sécurité.

Comme j’ai déjà eu l’occasion de m’exprimer à plusieurs reprises sur le projet de loi C-12, je vais aujourd’hui me concentrer sur l’amendement que je vous propose, qui garantirait un contrôle parlementaire adéquat de l’application de la partie 7 du projet de loi accordant à l’actuel gouvernement — et à tout gouvernement futur — des pouvoirs nouveaux et étendus lui permettant d’annuler des catégories entières de visas et de permis d’immigration sans procédure régulière ni évaluation individuelle, en affirmant simplement que cela est dans l’intérêt public.

Je ne pense pas qu’il faille être cynique, alarmiste ou militant pour imaginer, en voyant ce qui se passe de l’autre côté de la frontière, comment le libellé correspondant pourrait un jour être utilisé comme une arme par un gouvernement discriminatoire et motivé par des considérations politiques, donnant à l’État le pouvoir de bouleverser des vies et de séparer des familles, sans aucun contrôle et sans les freins et contrepoids parlementaires traditionnels.

Mes propos n’ont rien d’une contre-attaque oratoire. J’estime en effet qu’il s’agit d’une réalité impitoyable qu’il faut considérer avec lucidité.

Au cours des dernières semaines d’audiences, les représentants du gouvernement ont insisté à plusieurs reprises sur le fait que ces pouvoirs sont purement administratifs, que leur utilisation ne causerait que des inconvénients mineurs aux personnes qui perdent leurs papiers, et qu’ils n’annulent que des documents, et non le statut juridique d’une personne. Cependant, ce n’est pas ainsi que les groupes de la société civile et les experts juridiques indépendants ont interprété ces dispositions. Ils ont fait valoir que si le permis de travail ou d’études d’une personne était annulé et qu’elle ne disposait que de quelques semaines pour obtenir un nouveau permis, cela pourrait s’avérer impossible.

Tamir Israel, de l’Association canadienne des libertés civiles, l’exprime ainsi :

Le statut sans les papiers nécessaires pour travailler, voyager, prouver son identité ou rentrer au Canada n’a souvent aucune valeur dans la pratique. En réalité, l’annulation du permis conduit à l’expulsion.

Julia Sande, avocate spécialisée en droits de la personne qui travaille pour Amnistie internationale, propose l’analyse suivante :

Le gouvernement n’a pas expliqué adéquatement pourquoi ils ont besoin de ces pouvoirs. Ils ont cité comme exemple la volonté de suspendre l’acceptation des demandes de visa de visiteur pendant la pandémie et une situation hypothétique où il faudrait annuler des documents émis en raison d’erreurs administratives ou de cyberattaques, mais les pouvoirs qu’ils se donnent sont beaucoup plus vastes. Ils peuvent annuler en masse des permis et des visas existants, en disant tout simplement que c’est dans l’intérêt public. On ne fixe pas de limite par rapport à ce qui relève de l’intérêt public. Le projet de loi fournit des exemples de ce qui pourrait être considéré comme étant d’intérêt public (erreurs administratives, fraude, santé publique, sécurité publique ou sécurité nationale), mais comme la liste n’est pas exhaustive, ça pourrait être n’importe quoi.

Deanna Okun-Nachoff, une avocate de Vancouver spécialisée en droit de l’immigration qui parle au nom de l’Association du Barreau canadien, partage ces préoccupations et fait valoir de façon convaincante que nous devons nous doter de mécanismes de surveillance parlementaire à l’égard de ces nouveaux types de pouvoirs.

Je la cite :

Déjà, notre système d’immigration se base de plus en plus sur les directives ministérielles, ce qui a gravement érodé la transparence du système d’immigration. De plus en plus, les nouveaux arrivants voient le projet d’immigration qu’ils avaient élaboré avec soin tomber à l’eau à cause de changements réglementaires apportés de façon unilatérale. Ces problèmes ont terni et continueront de ternir notre réputation à l’échelle internationale, et ils ont fait l’objet d’une étude plus approfondie par le comité permanent de la Chambre des communes sur l’équité et la prévisibilité du système d’immigration.

Nous vous mettons en garde contre toute modification législative qui affaiblirait davantage la surveillance parlementaire et permettrait la suspension ou l’annulation de catégories entières de demandes ou de visas par décret pour des motifs qui ne sont pas fondés sur des critères objectifs. Notre Constitution garantit que la loi peut être connue du public; elle établit également une séparation claire des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif. Ces promesses sont essentielles à la cohérence et à la légitimité de notre système juridique dans son ensemble et doivent toujours être respectées.

Je suis donc fière de me présenter devant vous aujourd’hui pour proposer une possible solution : une méthode éprouvée qui permet à la Chambre et au Sénat d’exercer une surveillance parlementaire efficace, dans le respect des droits et des devoirs du Parlement, tout en permettant au gouvernement d’agir rapidement en cas de crise réelle. C’est une solution qui ne nécessite pas une refonte majeure du projet de loi. En effet, il s’agit d’un amendement modeste qui redonne vie à une tradition parlementaire de longue date.

Mes amendements portent sur deux portions connexes de la partie 7 du projet de loi. Premièrement, le pouvoir réglementaire de prescrire les circonstances dans lesquelles un agent peut mettre fin à une demande de visa, de permis ou d’un autre document, ou peut annuler, suspendre ou modifier un visa ou un autre document. Bien que ce pouvoir ne soit pas aussi controversé que celui de prendre des mesures collectives dans l’intérêt public, il s’agit néanmoins d’un pouvoir permettant d’imposer des interdictions ou des annulations générales à certaines catégories de demandeurs ou de titulaires de visa. Cet amendement concerne également les ordonnances d’intérêt public par lesquelles le gouverneur en conseil peut directement et en masse interdire, suspendre les demandes de visas, de permis et d’autres documents ou encore y mettre fin.

La partie 7 de ce projet de loi accorderait au gouvernement, et à tout gouvernement futur, des pouvoirs extraordinaires sur les droits et libertés des personnes résidant légalement au Canada ou souhaitant s’y installer. Nous devrions peut-être prendre le temps de nous demander pourquoi le gouvernement sollicite régulièrement notre approbation dans cette enceinte et à l’autre endroit pour obtenir ce genre de pouvoirs. Eh bien, c’est parce que c’est au Parlement, et au Parlement seul, qu’il appartient d’adopter ou de modifier des lois, c’est-à-dire de légiférer. Dans notre ordre constitutionnel, il existe une séparation des pouvoirs, et l’exécutif ne peut pas simplement établir des règles qui lient les citoyens et, ce qui est tout aussi important, qui lient le gouvernement lui-même. Certes, le Parlement délègue très souvent ce pouvoir au moyen de règlements et du pouvoir de prendre des décrets prévu dans les lois, mais c’est généralement pour permettre au gouvernement de préciser certains aspects techniques ou très détaillés d’un régime législatif. Donner au gouverneur en conseil le pouvoir de retirer les droits ou privilèges de milliers de personnes, à sa seule discrétion, c’est tout autre chose.

Nous pouvons toutefois veiller à ce que le Parlement conserve un mécanisme d’urgence lui permettant d’annuler tout décret ou règlement pris par le gouvernement en vertu de ces nouveaux pouvoirs. Concrètement, ce mécanisme ne serait utilisé — et ne pourrait l’être — que dans des circonstances exceptionnelles. C’est précisément contre ce type de situation que nous avons le devoir de nous prémunir : l’éventualité qu’un gouvernement, même avec les meilleures intentions et les motivations les plus louables, puisse aller trop loin.

C’est ce que mes amendements visent à faire. En termes très simples, ces amendements prévoiraient que tout décret ou règlement pris par le gouverneur en conseil au titre de la partie 7 du projet de loi soit déposé au Parlement dans les 15 jours de séance. Ensuite, s’il y a lieu, chaque Chambre du Parlement pourrait, conformément à ses propres règles, choisir d’adopter une résolution visant à annuler le décret ou le règlement en question. Les deux Chambres devraient adopter cette résolution pour qu’elle entre en vigueur. Ainsi, le Sénat non élu ne pourrait pas contrecarrer unilatéralement la volonté de la Chambre élue.

Cependant, si des résolutions sont adoptées par les deux Chambres, le décret ou le règlement serait immédiatement annulé. Il serait réputé révoqué, et nous aurions fait notre travail au lieu de déléguer ce pouvoir à d’autres instances que le Parlement. Ce pouvoir n’aurait pas d’effet rétroactif. Cela ne permettrait pas de revenir sur les annulations qui auraient déjà eu lieu, mais cela suspendrait l’exécution et permettrait un examen ainsi qu’un éventuel changement de cap.

Comment fait-on cela, d’un point de vue juridique? Eh bien, c’est plus simple que vous ne l’imaginez, parce qu’il y a une disposition dans notre Loi d’interprétation qui est prête à être utilisée par le Parlement précisément de cette façon.

L’article 39 de la Loi d’interprétation stipule que, si nous insérons l’expression « sous réserve de résolution de rejet du Parlement » dans ce projet de loi ou, en fait, dans toute disposition relative à la prise de décrets ou de règlements, le Parlement conserve alors le pouvoir d’annuler un décret ou un règlement auquel cette phrase s’applique. Nous n’avons pas besoin d’ajouter beaucoup de mots à la loi, car la Loi d’interprétation fait le gros du travail. Il suffit de s’en servir.

L’article 5 de la Loi sur l’assurance-emploi, par exemple, autorise la Commission de l’assurance-emploi à prendre des règlements, mais sous réserve d’une résolution du Parlement.

Je dois maintenant faire une brève parenthèse pour expliquer la différence entre une résolution de ratification et résolution de rejet. Une résolution de ratification confère au Parlement un pouvoir de contrôle encore plus fort. Une résolution de ratification signifie qu’aucun décret ou règlement ne peut entrer en vigueur tant que les deux Chambres n’ont pas adopté une résolution l’approuvant.

Le sénateur Al Zaibak a proposé un amendement de ce type lors de l’étude article par article au Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale, de la défense et des anciens combattants, mais cet amendement a été rejeté. Je ne propose donc pas le même amendement ici, en partie à cause d’une objection particulièrement judicieuse soulevée au comité par le sénateur Dalphond, qui a fait valoir qu’il pourrait un jour être légitime d’agir dans une situation d’urgence et qu’une résolution de ratification pourrait constituer un obstacle majeur, surtout si le Parlement n’était pas en session ou devait être rappelé.

Je propose donc un amendement qui réglerait ce problème. En effet, mon amendement permettrait au gouvernement d’agir rapidement dans une situation réellement urgente, mais il rendrait explicitement au Parlement le pouvoir d’examiner cette décision publiquement, dans le cadre d’un débat public transparent, dans les deux semaines de travaux parlementaires suivant cette décision ou même à une date ultérieure si les circonstances venaient à changer.

Fermons la parenthèse et revenons à mon message principal. Rappelons-nous que plusieurs lois canadiennes existantes soumettent les règlements à des résolutions de rejet ou de ratification, comme la Loi sur les parcs nationaux du Canada, la Loi sur les armes à feu, la Loi sur les transports au Canada, la Loi sur la sécurité de la vieillesse et la Loi sur l’inspection de l’électricité et du gaz, pour n’en citer que quelques-unes.

Bien que les Parlements canadiens n’aient pas fréquemment fait usage de ce pouvoir au cours des dernières années, celui-ci est couramment et systématiquement utilisé par les Parlements du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande. La résolution de rejet fait partie intégrante de notre tradition parlementaire de type Westminster, ce qui, je l’espère, ne manquera pas de retenir l’attention des institutionnalistes présents dans cette enceinte. Il ne s’agit pas d’un amendement militant, mais plutôt d’un retour à la convention parlementaire.

Lorsque l’autre endroit était saisi de ce projet de loi, un amendement a été ajouté pour obliger le ministre à publier un rapport dans les sept jours de séance suivant un décret d’annulation pris en vertu de la partie 7. Cet amendement permettrait également aux comités du Sénat et de l’autre endroit d’examiner ce rapport, mais ces comités n’auraient pas le pouvoir de le révoquer ou de le remettre à zéro. Mon amendement va plus loin et s’inspire de l’amendement proposé à l’autre endroit. En effet, les deux amendements concordent merveilleusement bien puisque le Sénat bénéficierait du rapport et, très probablement, de l’examen du comité pour éclairer son débat sur la possibilité de recourir aux pouvoirs de résolution de rejet.

Lorsqu’un projet de loi propose d’accorder au gouverneur en conseil le pouvoir extraordinaire d’influer directement et immédiatement sur la vie de milliers de personnes, je pense que le Parlement ne doit pas renoncer à ses pouvoirs coutumiers, et ce, au nom de la justice, au nom de l’équité procédurale, au nom de la Charte des droits et libertés et au nom des prérogatives du Parlement lui-même et de la délimitation appropriée des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif.