La Loi sur les mesures économiques spéciales

Honorables sénateurs, je prends la parole au sujet du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales concernant la disposition des biens d’un État étranger. Ce projet de loi modifierait la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de créer une voie juridique permettant de saisir et de réaffecter les actifs publics, y compris les réserves de la banque centrale, des auteurs d’atteintes à la paix et à la sécurité internationales. Plus précisément, il crée une voie permettant de saisir ces actifs par décret. Ces actifs peuvent ensuite être réaffectés aux victimes qui ont souffert aux mains de ces auteurs.

Ce projet de loi a été présenté précédemment sous le numéro S-278 par l’ancienne sénatrice Omidvar, et j’en ai pris la direction lorsqu’elle a quitté le Sénat juste avant la dissolution du Parlement en 2025. Je tiens à remercier les sénateurs Housakos, Patterson et Kutcher pour leurs excellentes interventions sur ce projet de loi lors de la dernière législature. Je tiens tout particulièrement à féliciter la sénatrice Omidvar pour son leadership visionnaire dans la promotion de ces concepts au moyen de ce projet de loi et d’un projet de loi antérieur, qui a inspiré le projet de loi du gouvernement en 2022.

Le projet de loi S-214 repose sur la conviction largement partagée que les nations et les dirigeants étrangers qui violent le droit international en matière de droits de la personne par la violence, l’oppression, la corruption ou la guerre doivent être tenus responsables de leurs actes et que la confiscation des biens peut être un moyen puissant d’y parvenir et d’aider les victimes de ces actes.

Une bonne façon de présenter le projet de loi S-214 consiste à décrire la situation relative à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. Après cette invasion, des pays occidentaux, dont les États-Unis, le Royaume-Uni, et le Canada, et l’Union européenne ont gelé des centaines de milliards de dollars d’actifs de l’État russe, principalement les réserves de devises de la banque centrale russe, soit environ de 210 à 300 milliards d’euros au total, ainsi que les actifs privés d’oligarques, tels que des avions, des yachts et des biens immobiliers. La majeure partie des actifs de l’État gelés se trouvent aujourd’hui en Europe, la société belge Euroclear détenant la plus grande part.

Peu après ces événements, le Canada a pris une décision audacieuse. Dans la loi d’exécution du budget de juin 2022, le gouvernement a modifié la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre non seulement le gel des actifs des personnes et des entités sanctionnées, mais aussi la saisie et la confiscation de ces actifs. Grâce à cette mesure, le Canada est devenu le premier pays du G7 à avoir le pouvoir non seulement de geler, mais aussi de confisquer définitivement et de redistribuer les actifs des personnes et des entités sanctionnées.

Le concept de saisie d’actifs était également à la base du projet de loi S-217 de la sénatrice Omidvar, que j’ai mentionné précédemment et qui a inspiré la décision du gouvernement. Le Canada est ainsi devenu le premier pays du G7 à avoir le pouvoir de confisquer et de redistribuer ces actifs.

Toutefois, dans sa version actuelle, la Loi sur les mesures économiques spéciales autorise la saisie d’actifs de particuliers au moyen d’un processus judiciaire, mais ne permet pas la saisie d’actifs de l’État. Le projet de loi débattu aujourd’hui élargit cette option en créant une voie légale permettant la saisie de biens appartenant à un État.

Je m’explique : dans son fonctionnement actuel, la Loi sur les mesures économiques spéciales n’autorise pas la saisie des biens d’un État par des moyens juridiques. En effet, les biens appartenant à État sont soumis au principe de l’immunité souveraine, un précédent en droit international, qui prévoit qu’un État souverain ne peut être poursuivi devant les tribunaux d’un autre État souverain sans son consentement.

Au Canada, ce principe est enchâssé dans la Loi sur l’immunité des États, qui limite la capacité des tribunaux à confisquer des biens d’un État étranger qui se trouvent en sol canadien. Cette immunité s’applique de manière générale, sous réserve de certaines exceptions précises.

Bien que la Loi sur l’immunité des États limite les poursuites judiciaires contre un autre État, sa portée ne s’étend pas aux actions du pouvoir exécutif, comme les décrets du Cabinet. Ainsi, les biens de l’État sont à l’abri des poursuites judiciaires, mais ils ne sont pas à l’abri des actions du pouvoir exécutif. Le projet de loi dont nous sommes saisis modifie la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre la confiscation des biens de l’État par le pouvoir exécutif, créant ainsi deux voies de saisie, l’une par les tribunaux pour les biens individuels et l’autre par le pouvoir exécutif du gouverneur en conseil. Voyez-le comme deux autoroutes ayant la même destination, mais suivant des tracés différents.

Bien sûr, la Loi sur les mesures économiques spéciales ne peut être utilisée que si l’une de ses quatre conditions sous-jacentes a été remplie. Par conséquent, il doit y avoir une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales, des violations flagrantes et systématiques des droits de la personne, des actes de corruption importante ou des demandes d’intervention de la part d’un groupe international dont le Canada est membre.

Soyons clairs : la Loi sur les mesures économiques spéciales prévoit déjà la saisie des biens d’un État, mais le mécanisme est imparfait. Ce projet de loi prévoit simplement de modifier le mécanisme afin que la loi puisse atteindre ses objectifs déclarés si le Canada décide de saisir et de réaffecter des biens d’un État souverain.

Chers collègues, pourquoi envisageons-nous de prendre des mesures aussi extraordinaires que la saisie des biens d’un pays étranger? C’est parce que nous sommes aux prises avec des circonstances extraordinaires, en particulier l’invasion illégale et immorale par la Russie du pays libre, indépendant et démocratique qu’est l’Ukraine. Par souci de justice et en fonction de nos valeurs et de nos intérêts, nous devons continuer d’agir. Les fonds saisis en vertu de cette loi et des mesures semblables prises par d’autres pays occidentaux peuvent aider l’Ukraine à se reconstruire après la dévastation causée par la guerre.

Pensons aux ravages causés par l’invasion illégale de l’Ukraine par la Russie, en particulier aux pertes humaines. Selon un rapport publié le 27 janvier par le Center for Strategic and International Studies, la Russie aurait perdu 1,2 million de soldats — morts, blessés ou disparus. Quelque 325 000 soldats auraient été tués depuis le début de l’invasion à grande échelle en février 2022. À cet égard, le secrétaire général de l’OTAN, Mark Rutte, a récemment souligné qu’en décembre 2025, la Russie perdait près de 1 000 personnes par jour.

D’après cette même étude, l’Ukraine a elle aussi essuyé des pertes considérables : les forces ukrainiennes auraient perdu de 500 000 à 600 000 soldats, dont de 100 000 à 140 000 morts depuis février 2022.

Les civils n’ont pas été épargnés. Selon le Bureau des droits de l’homme des Nations Unies, en décembre dernier, 15 000 civils ukrainiens avaient été tués et 40 000, blessés, depuis le début de la guerre.

Au début de 2026, l’invasion de l’Ukraine par la Russie avait provoqué le plus important déplacement forcé de populations en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale : plus de 10 millions d’Ukrainiens ont été déplacés, dont près de 7 millions ont trouvé refuge à l’étranger, tandis que les autres ont été déplacés à l’intérieur de l’Ukraine.

Il existe aussi des preuves de multiples crimes et violations commis par la Russie et les forces russes. Un document préparé par Rodrigue Demeuse, enquêteur à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, a examiné ces violations et présenté des preuves dans trois domaines.

Tout d’abord, la Russie commet des violations du droit international humanitaire — ce qu’on appelle les lois de la guerre, établies entre autres par les Conventions de Genève et la Convention de La Haye. La Russie a enfreint ces lois. Elle a délibérément tué des civils, elle a eu recours à des détentions arbitraires, à la torture, à des disparitions forcées et à des boucliers humains, et elle a eu recours à la violence sexuelle, en particulier contre les femmes. Elle a ciblé ou détruit des infrastructures civiles, y compris des sources d’énergie, en particulier cet hiver. Elle a bloqué l’accès à l’aide humanitaire et a procédé à l’expulsion forcée de civils, y compris d’enfants.

En mars de l’année dernière, l’Ukraine a allégué que la Russie avait commis 150 000 crimes de guerre. En décembre dernier, les Nations Unies ont rapporté que la Russie torture systématiquement les prisonniers de guerre ukrainiens.

De plus, la Russie a violé le droit international en matière de droits de la personne, qui repose sur plusieurs conventions et traités internationaux. Il y a eu des violations du droit à la vie, à la liberté et à la sécurité, de la liberté d’expression et de réunion pacifique ainsi que des droits économiques, sociaux et culturels, comme le droit à l’éducation, le droit à des soins de santé, le droit à l’alimentation et à l’eau et bien d’autres.

Enfin, il y a des violations du droit pénal international. Il y a le crime d’agression commis quand la Russie a envahi l’Ukraine souveraine et indépendante sans justification, ce qui constitue une violation manifeste de la Charte des Nations Unies. Il y a même des preuves de génocide.

La destruction provoquée par la Russie en Ukraine est massive. Les pertes humaines — morts, blessés et personnes déplacées — affecteront profondément la santé physique et mentale des Ukrainiens pendant des années.

Le 14 novembre 2022, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution ES-11/5, reconnaissant que la Russie doit assumer les conséquences juridiques, y compris la réparation des torts causés, de ses agissements illicites au sens du droit international et de son agression contre l’Ukraine.

Selon l’évaluation actualisée des dommages effectuée par la Banque mondiale, au 31 décembre, l’Ukraine a besoin de 588 milliards de dollars américains pour son redressement au cours de la prochaine décennie, et ce chiffre est considéré comme une sous-estimation.

Le rapport des Nations Unies souligne également une augmentation de 93 % des dommages dans le secteur de l’énergie cet hiver. Parmi les structures endommagées ou détruites, on compte maintenant des installations de production d’électricité.

Par conséquent, étant donné que la Russie doit subir des conséquences et payer des réparations pour ses actes illégaux, les actifs russes gelés représentent une importante source potentielle de fonds pour l’Ukraine. Comme je l’ai mentionné au début de mon intervention, après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les pays occidentaux se sont empressés de geler les actifs russes détenus à l’étranger, y compris ceux de l’État russe et les biens des oligarques russes. Ces actifs gelés sont actuellement évalués à environ 210 milliards d’euros dans le cas des actifs de l’État russe et à environ 28 milliards d’euros dans le cas de ceux qui sont détenus par des intérêts privés. Euroclear, un dépositaire de valeurs mobilières belge, détient pour environ 180 milliards d’euros de ces actifs de l’État.

Depuis que tous ces fonds ont été gelés, en 2022, à l’échelle internationale, on débat activement de la viabilité et de la légalité des mesures de saisie et de transfert de ces actifs à l’Ukraine, que ce soit pour l’aider à répondre à ses besoins actuels ou pour financer la reconstruction après la guerre.

Le Canada a déjà pris des mesures concrètes pour saisir et confisquer des actifs privés afin de soutenir l’Ukraine, notamment en saisissant, en 2023, l’avion-cargo Antonov qui se trouve toujours à l’aéroport Pearson. Je le vois quand je rentre chez moi. Le Canada l’a fait en utilisant ses pouvoirs en matière de sanctions, que le gouvernement a inscrits dans la loi en 2022.

Cependant, ce sont les actifs gelés de l’État qui ont suscité le plus d’attention et de débats. C’est là que se trouve le gros de l’argent.

En 2024, au lieu de procéder à une saisie directe, les pays du G7 ont convenu d’utiliser les intérêts des actifs gelés de l’État russe pour accorder un prêt de 50 milliards de dollars à l’Ukraine, sans toucher aux capitaux.

Tout au long de 2025, les pays occidentaux ont débattu de la légalité de la confiscation pure et simple, craignant largement les contestations judiciaires et l’instabilité du système financier mondial s’ils confisquaient carrément les fonds. Cependant, pas plus tard qu’en décembre dernier, des mesures ont enfin été prises à l’égard des actifs de l’État russe. Les États de l’Union européenne ont accepté de les geler indéfiniment. Ils avaient eu de la difficulté à le faire, mais y sont parvenus en décembre, ce qui a ouvert la voie à un accord de prêt de 90 milliards d’euros à l’Ukraine, adossé à ces actifs, sans procéder à une confiscation pure et simple.

Voici comment cela fonctionnera : l’Ukraine remboursera le prêt aux Européens si la Russie verse des réparations de guerre à l’Ukraine. Cependant, si la Russie ne verse pas de réparations — et la plupart des observateurs pensent qu’elle ne le fera pas —, alors l’Union européenne conserve le droit d’utiliser les actifs russes gelés pour rembourser ce prêt. Les fonds qui doivent être acheminés à l’Ukraine, apparemment au cours du prochain mois, serviront à répondre aux besoins militaires et budgétaires de l’Ukraine.

Bien que le Canada ne prenne pas part à cette initiative, le gouvernement fédéral a pris des mesures importantes dans le même sens. Dans le projet de loi d’exécution du budget, plus précisément à la section 18 de la partie 5 du projet de loi C-15 — qui fait l’objet d’un débat au Sénat aujourd’hui même —, le gouvernement propose des modifications à la Loi sur les mesures économiques spéciales qui obligeraient les institutions financières canadiennes à fournir au gouvernement des renseignements sur les biens qu’elles contrôlent et qui appartiennent à une personne ou à un État étranger faisant l’objet de sanctions, ou sur les profits qu’une institution pourrait avoir réalisés grâce à ces biens. Le ministre des Finances peut alors ordonner à l’institution financière de verser au gouvernement les profits générés par les biens visés par des sanctions.

Entre autres avantages, les modifications à la Loi sur les mesures économiques spéciales qui sont prévues dans le projet de loi d’exécution du budget actuel pourraient nous aider à localiser environ 22 milliards de dollars que la société Euroclear détient en lien avec des actifs russes gelés, comme elle l’a signalé.

Nous élaborons ces arrangements à la pièce. Maintenant, la seule chose qui manque, c’est de donner au gouvernement la capacité de saisir les biens d’un État étranger en vertu d’une sanction énoncée dans la Loi sur les mesures économiques spéciales, qui devait être incluse dans la loi de 2022, mais qui n’a pas été pleinement mise en œuvre pour les raisons que j’ai expliquées.

Le projet de loi S-214 fournit un cadre juridique national clair qui permet la saisie des biens d’un État étranger. Ce cadre législatif nous permet d’agir avec nos alliés ou de manière indépendante en cas d’arrangements multilatéraux qui s’affaiblissent ou qui sont retardés. Il s’agit d’un autre mécanisme pour tenir la Russie responsable de ses actes. Au besoin, le Canada peut réaffecter les biens gelés directement au soutien ou à la reconstruction de l’Ukraine sans attendre un accord international unanime. Ce cadre peut aussi servir à tenir d’autres pays — pas seulement la Russie — responsables de leurs actes illégaux. Sur ce plan, le cadre est neutre. Il n’est pas spécifiquement applicable seulement à la Russie. Il peut également être appliqué à d’autres situations connexes.

En présentant ce projet de loi, le Canada renforce l’architecture mondiale du régime de sanctions et fournit un modèle à d’autres pays qui souhaiteraient adhérer à ce principe. Nous allons doter le Canada d’un moyen juridique pour saisir les biens d’un État étranger. Ce faisant, nous créerons un précédent juridique qui pourrait être suivi par d’autres pays aux vues similaires. Nous pouvons encore une fois faire preuve de leadership dans ce domaine.

Il ne fait aucun doute que les Canadiens sont favorables à cette initiative. Selon un sondage d’opinion publique national que la sénatrice Omidvar et moi avons commandé et qui a été mené en octobre 2023, une forte majorité de Canadiens sont favorables à ce que le Canada saisisse les actifs canadiens des États étrangers qui violent les droits fondamentaux et utilise ces actifs pour aider les victimes. Le sondage montre également que 81 % des Canadiens sont favorables à ce que le Canada saisisse les biens du gouvernement russe qui sont détenus au Canada et à ce qu’il utilise ces biens pour aider les victimes de l’agression russe contre l’Ukraine.

Depuis le début, le Canada fait preuve de leadership sur ces questions, et en allant de l’avant avec ce projet de loi, le Canada peut continuer à donner l’exemple. Je vous demande d’appuyer ce projet de loi.

Pour conclure, je tiens à remercier mon groupe consultatif composé d’experts étrangers et canadiens qui m’ont aidée à approfondir ce sujet très exigeant. Ce sont des universitaires, des experts en politique étrangère et des juristes en droit international.

En tant que Canadienne de troisième génération d’origine ukrainienne, je suis particulièrement motivée à voir le projet de loi adopté, et je suis extrêmement fière de l’appui chaleureux et indéfectible que le Canada a réservé à l’Ukraine au moment où elle en avait le plus besoin. Je sais que ce soutien se poursuivra à l’avenir, quel que soit le temps que cela prendra.

Merci, chers collègues.

Oui, sénatrice, j’accepte de répondre à une question.

C’est une excellente question, sénatrice.

Selon les témoignages recueillis en décembre par le Comité des affaires étrangères au sujet de la loi d’exécution du budget, qui est actuellement à l’étude, comme je l’ai dit plus tôt, la GRC a déclaré que 185 millions de dollars canadiens ont été gelés ou immobilisés au Canada et qu’il s’agit d’actifs russes. Cependant, elle ne fait pas la distinction entre les actifs de l’État et les actifs privés immobilisés, ce qui signifie que nous ne connaissons pas le montant exact des actifs de l’État russe au Canada.

Nous savons toutefois que, juste avant l’invasion de l’Ukraine, la banque centrale de la Fédération de Russie a déclaré que l’État russe avait 16 milliards de dollars d’actifs au Canada. Ces actifs ont disparu après la guerre. On peut supposer qu’ils ont été retirés du Canada et transférés en Europe ou ailleurs. Il y a donc un certain mystère à ce sujet.

Pour une raison que j’ignore, la GRC ne fait pas la distinction entre les actifs privés et les actifs de l’État de sorte que nous ne connaissons pas la valeur des actifs de l’État russe au Canada à l’heure actuelle.