La Loi sur les licences d’exportation et d’importation - Le Code criminel

Honorables sénateurs, je prends maintenant la parole pour vous présenter le projet de loi C-47, Loi modifiant la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et le Code criminel (modifications permettant l’adhésion au Traité sur le commerce des armes et autres modifications).

Le projet de loi C-47 vise à renforcer la façon dont le Canada réglemente l’exportation des armes, afin de lui permettre d’adhérer au Traité sur le commerce des armes, que j’appellerai dorénavant le TCA. Bien que notre système de contrôle sur le commerce des armes s’avère déjà robuste, certaines modifications législatives s’imposent afin de satisfaire à l’ensemble des exigences du TCA.

En bref, le Canada doit se conformer à deux dispositions. Dans un premier temps, il y a l’article 7 du traité, qui énumère les critères selon lesquels les exportations d’armes doivent être évaluées. Ces critères portent notamment sur les droits de la personne, la violence fondée sur le genre, ainsi que la paix et la sécurité. Dans un deuxième temps, il y a l’article 10 du traité, qui exige des États parties qu’ils réglementent le courtage des armes entre deux pays étrangers. J’y reviendrai un peu plus tard dans mon allocution, mais, pour l’instant, j’aimerais vous mettre en contexte quant aux motifs et à la portée du Traité sur le commerce des armes.

Les preuves sont établies : les transferts non réglementés et irresponsables d’armes intensifient et prolongent les conflits qui causent de nombreuses victimes, favorisent l’instabilité régionale, facilitent les abus en matière de droits de la personne et font obstacle au développement socioéconomique.

Après plusieurs années de négociations, le Traité sur le commerce des armes a été adopté en 2013 par l’Assemblée générale des Nations Unies. Ce traité représente le premier accord international dont le but est d’établir des normes communes pour réduire les transferts illicites d’armes conventionnelles. Il vise, de plus, à promouvoir la responsabilisation et la transparence dans le commerce mondial des armes.

Bien que le TCA soit entré en vigueur le 24 décembre 2014, le Canada demeure, à ce jour, le seul des 29 États membres de l’OTAN et le seul pays membre du G7 à ne pas l’avoir signé. Parmi les alliés de l’OTAN et du G7, seuls les États-Unis et la Turquie ne l’ont pas ratifié après sa signature. Le projet de loi C-47 vise essentiellement à remédier à l’absence du Canada aux côtés de ses partenaires internationaux, en permettant son intégration au sein d’un régime qui compte aujourd’hui 96 États parties. Le 12 novembre prochain, il s’agira de 97 États parties, puisque le Brésil a ratifié le traité il y a quelques semaines et deviendra membre après 90 jours. Je ne sais s’il y a un lien avec mon discours à l’étape de la deuxième lecture, mais, aujourd’hui même, le Liban a adopté le projet de loi qui mènera à la ratification du traité.

Selon Amnistie internationale, le montant estimé des transferts d’armes classiques dans le monde s’élève à 100 milliards de dollars américains chaque année. C’est donc une industrie importante à l’échelle internationale. Ce commerce ne se fait toutefois pas sans heurt : la violence armée est responsable de plus de 500 000 décès par an à l’échelle mondiale, sans parler des blessés et des autres dommages collatéraux.

Un pays comme le Canada fait face à un dilemme : peu de décès sont ici attribuables au commerce des armes, et le poids économique de l’industrie de la défense et de la sécurité est énorme. Celle-ci a contribué au PIB du Canada en 2016 à hauteur de 6,2 milliards de dollars selon les données mises à jour, et a généré 59 800 emplois bien rémunérés et qui ont une portée nationale en raison des spécialisations régionales, qu’il s’agisse des véhicules terrestres et de l’aérospatiale en Ontario et au Québec, ou du transport maritime dans l’Ouest et dans les provinces de l’Atlantique.

C’est donc là le défi que pose le projet de loi C-47 et, plus globalement, la vente d’armes à l’étranger : concilier des intérêts potentiellement conflictuels. Nous devrons donc nous assurer du respect de cet équilibre entre les enjeux économiques et la protection des personnes dans le cadre de notre second examen attentif, en ne perdant pas de vue le fait que ce projet de loi renforce l’un des régimes de contrôle à l’exportation d’armes parmi les plus exigeants. Il sied donc de tenir compte de la contribution de l’industrie à la vigueur de notre économie, en plus des intérêts en matière de défense et de sécurité et des intérêts géopolitiques, tout en nous assurant que les exportations canadiennes ne pourront servir à la commission ou à faciliter la commission de violations graves des droits de la personne et du droit international humanitaire. Au fond, ce que vise le projet de loi C-47, c’est d’ajouter de la rigueur et de la transparence aux contrôles à l’exportation, sans nuire indûment aux autres considérations stratégiques inhérentes.

[Traduction]

J’aimerais présenter les principaux éléments du Traité sur le commerce des armes pour vous permettre de mieux comprendre les tenants et les aboutissants du projet de loi C-47.

Il importe de déclarer clairement et sans équivoque que cet instrument multilatéral n’a aucune incidence sur la souveraineté des États parties en ce qui concerne le contrôle des armes à l’intérieur des frontières nationales. Le Traité sur le commerce des armes n’établit pas de registre international de contrôle des armes classiques et n’exige pas que les États parties créent un registre national des armes à feu. Par surcroît, dans le préambule du traité, on reconnaît clairement le droit de posséder des armes à des fins légitimes, notamment « aux fins d’activités de loisirs, d’ordre culturel, historique ou sportif ».

Le Traité sur le commerce des armes vise à assurer que les États parties agissent de façon responsable dans le commerce des armes. Cela contribuera à alléger la souffrance de milliers de civils qui sont touchés ou menacés par la violence et les conflits armés. Ainsi, le traité s’applique à une vaste gamme d’armes classiques, notamment les véhicules de combat, les blindés, les systèmes d’artillerie de gros calibre, les avions de combat, les hélicoptères de combat, les navires de guerre, les missiles et les armes légères.

Aux termes de l’article 7 du traité, les États parties doivent évaluer la possibilité que les armes ou les munitions visées contribuent ou portent atteinte à la paix et à la sécurité et puissent servir à commettre un acte terroriste ou un acte lié au crime organisé de portée internationale, ou à commettre une violation grave des droits de la personne ou du droit international humanitaire.

Les États parties sont tenus de refuser l’exportation uniquement lorsqu’ils considèrent que, en dépit des mesures d’atténuation prévues, il existe un risque prépondérant que l’un des cas précités se produise.

(1430)

L’utilisation de ce critère découle d’un compromis visant à donner aux États parties plus de liberté pour déterminer le degré de risque au-delà duquel une demande de permis d’exportation doit être rejetée.

Dans son quatorzième rapport, intitulé La promotion des droits de la personne : l’approche du Canada à l’égard du secteur des exportations, déposé en juin dernier, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne dit ce qui suit :

[...] le terme « violations graves du droit international humanitaire » comprend les infractions graves aux quatre Conventions de Genève de 1949, les infractions graves à l’article 3 commun à ces conventions et au Protocole additionnel (I) à ces conventions, les crimes de guerre proscrits par le Statut de Rome de la Cour pénale internationale et les autres crimes de guerre définis par le droit international coutumier.

La définition de ce qui constitue une violation (ou une atteinte) grave au droit international en matière de droits de la personne évolue constamment. La portée, les conséquences pour les victimes, l’intention et l’effet de choc de la possible violation ou atteinte sont des aspects qui pourraient être pris en compte pour déterminer la gravité de la violation ou de l’atteinte.

La réglementation des activités de courtage pour les armes classiques entre deux pays constitue un autre aspect important de l’accession au traité. Le projet de loi C-47 garantirait que le Canada se conforme à l’article 10 du Traité sur le commerce des armes, qui exige des États parties qu’ils réglementent les activités de courtage international des armes. À l’heure actuelle, le Canada ne réglemente pas le courtage en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation. Le projet de loi C-47 comble cette lacune, pavant la voie à une collaboration avec la plupart de nos partenaires étrangers.

À cet égard, la portée du projet de loi C-47 ne se limite pas au respect des conditions minimales prévues dans le Traité sur commerce des armes. Il rendrait obligatoire l’évaluation du risque énoncé dans le traité pour les licences d’exportation et les demandes de licence de courtage. Au lieu de la terminologie employée dans le traité, l’article 8 du projet de loi exigerait un examen des risques sérieux. Il s’agit d’un concept bien établi dans la jurisprudence canadienne; ce concept est aussi reconnu par la communauté internationale comme respectant les exigences du traité. Après cet examen, la demande d’une licence d’exportation ou de courtage sera refusée si le risque des conséquences négatives énumérées est suffisamment sérieux pour l’emporter sur toute autre considération, malgré les mesures d’atténuation disponibles pour réduire le risque identifié.

En incluant les critères qui définissent un risque substantiel dans le texte de la loi, le gouvernement va au-delà de ce qu’exige le Traité sur le commerce des armes. Au départ, il pensait les inscrire dans le règlement d’application, mais le comité de l’autre endroit et la pression du public ont convaincu la ministre des Affaires étrangères de présenter un amendement en ce sens. En agissant de la sorte, le Canada ira plus loin que tout ses principaux alliés, le statut de la loi sera plus clair, et la délivrance des licences d’exportation se fera de manière plus rigoureuse et plus transparente. J’insiste toutefois sur le fait que la politique du Canada sur le contrôle des exportations, qui repose sur les lignes directrices que le Cabinet a établies en 1986, sont déjà strictes et exhaustives. La jurisprudence a néanmoins montré que ces lignes directrices ne suffisent pas à restreindre les pouvoirs discrétionnaires du ministre, puisqu’elles n’ont pas force de loi.

Le projet de loi C-47 obligerait légalement le ministre à tenir compte des conséquences négatives énumérées et l’empêcherait de délivrer une licence s’il est déterminé qu’il y a un risque substantiel et que les mesures d’atténuation prévues ne le font pas disparaître. Il s’agit, sans doute, de l’aspect le plus innovateur de cette mesure législative.

En ce qui concerne l’évaluation des facteurs permettant de déterminer s’il y a lieu de délivrer ou non une licence pour l’exportation de marchandises contrôlées, le ministre conserverait ses pouvoirs discrétionnaires, mais ceux-ci seront expressément et explicitement définis dans la loi. Autrement dit, en rehaussant les normes applicables, le projet de loi C-47 permettra aux tribunaux d’intervenir plus efficacement en cas de violation des dispositions législatives.

Le projet de loi C-47 contient en outre un certain nombre de mesures qui permettront de renforcer le régime canadien de contrôle des exportations. Pour commencer, le critère lié au risque substantiel s’appliquera aussi à l’évaluation des risques de violence contre les femmes et les enfants. Ce critère va plus loin que ce qu’exige le Traité sur le commerce des armes.

Qui plus est, le projet de loi rendra les choses plus prévisibles en obligeant le ministre à présenter deux rapports distincts aux deux Chambres du Parlement au plus tard le 31 mai de chaque année. Le premier portera sur l’application de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, alors que le second traitera des marchandises militaires exportées en vertu d’une licence.

[Français]

J’aimerais également attirer votre attention sur un enjeu qui a été soulevé dans le cadre du débat sur le projet de loi à l’autre endroit : celui de la réglementation nationale des armes à feu. Le projet de loi C-47 ne modifierait pas les conditions d’utilisation ou la réglementation des armes à feu à l’échelle nationale. Il vise strictement l’exportation et l’importation des armes à feu. Ces règlements sont en place depuis des décennies et ne changeraient pas à la suite de l’adhésion au TCA. Ainsi, aucune nouvelle obligation ne serait imposée aux importateurs légitimes, les importateurs responsables d’armes à feu.

Notre système actuel de tenue des dossiers, depuis longtemps établi, répond aux normes du traité et ne serait pas modifié par l’adoption du projet de loi C-47. Ainsi, permettez-moi d’être très claire sur ce point : le TCA et le projet de loi C-47 n’auront pas pour effet de créer un registre des armes à l’échelle nationale ni à l’échelle internationale. Ces deux instruments ont un but commun, celui de mettre fin au carnage alimenté par le laissez-faire en matière de commerce international des armes, sans nuire d’une quelconque façon à leur utilisation à des fins légitimes, comme la chasse et le tir sur cible.

Par ailleurs, sachez que l’adhésion au TCA serait complémentaire à la participation de longue date du Canada à quatre régimes multilatéraux de contrôle des exportations. Il s’agit de l’Accord de Wasenaar, un accord international sur le contrôle de l’exportation des armes conventionnelles et des produits et technologies à double usage, c’est-à-dire à usage civil et militaire, du Régime de contrôle de la technologie des missiles, du Groupe des fournisseurs nucléaires, ainsi que du Groupe d’Australie, qui encadre les exportations de technologies biologiques et chimiques qui pourraient être utilisées comme armes.

Par ailleurs, le Canada continuerait de permettre que la plupart des articles visés par le Traité sur le commerce des armes soient exportés aux États-Unis sans licence. Comme vous le savez, les deux pays ont un marché très intégré. La libre circulation des marchandises représente un avantage concurrentiel et une caractéristique fondamentale de l’industrie de la défense canado-américaine. Cette coopération bilatérale est établie de longue date depuis l’Accord sur le partage de la production de défense conclu en 1956. Ces exportations sont très importantes dans le contexte de la défense nationale et pour soutenir l’infrastructure nord-américaine de l’industrie de la défense, de part et d’autre de notre frontière. En cette période d’instabilité, ne perdons pas de vue le fait que les États-Unis sont un allié du NORAD et de l’OTAN.

De plus, l’intégration nord-américaine du complexe militaro-industriel est conforme au droit international, puisque le Traité sur le commerce des armes n’indique pas comment les pays doivent organiser leurs dispositifs de contrôle à l’exportation. D’autres États parties au traité disposent de procédures accélérées vers des pays qu’ils considèrent à faible risque. Par exemple, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg n’exigent pas réciproquement de licence d’exportation pour les transferts d’armes. On peut aussi penser à la France, à l’Allemagne et au Royaume-Uni qui ont recours à des procédures simplifiées, telles que des autorisations générales. La même logique s’applique donc aux exportations d’armes canadiennes vers les États-Unis et dans l’autre sens, qui sont jugées à faible risque en raison de la rigueur du système américain de contrôle des exportations. Fait à noter, lorsqu’une marchandise contrôlée transite par les États-Unis à destination finale d’un autre pays, une licence d’exportation doit être délivrée avant que la cargaison ne quitte le Canada. Donc, une licence canadienne d’exportation doit être délivrée pour tout transfert d’armes vers les États-Unis à destination d’un pays tiers.

(1440)

Un parallèle peut être établi entre le scénario où une licence deviendrait nécessaire pour les exportations d’armes vers les États-Unis et la menace d’imposition de droits de douane pouvant atteindre 25 p. 100 sur les exportations du secteur automobile aux États-Unis. Comme plusieurs intervenants l’ont fait remarquer dans le cadre de cette récente polémique, certaines pièces traversent la frontière à plusieurs reprises avant l’assemblage d’un produit final. Une partie d’un assemblage final traverse donc la frontière en faisant un aller-retour. De telles restrictions à la libre circulation des biens entraveraient notre développement économique réciproque, et menaceraient lourdement l’essor de l’industrie canadienne de la défense dont dépendent directement, je le rappelle, près de 60 000 emplois.

Enfin, n’oublions pas les objectifs du Traité sur le commerce des armes : créer une norme internationale pour lutter contre le commerce illicite des armes classiques, encourager les pays dont les contrôles sont faibles à renforcer leurs systèmes et mettre fin aux envois illégaux d’armes vers des régions en conflit.

Somme toute, et je le réitère, le défi que pose le projet de loi C-47 est de pondérer une pluralité d’intérêts en apparence contradictoires. La recherche d’un équilibre appuyé sur la preuve et les faits est essentielle dans ce contexte. Il serait imprudent d’axer l’analyse de risque des exportations d’armes sur les seuls intérêts économiques, de défense et de sécurité du Canada. C’est pourquoi le projet de loi C-47 rendrait illégal le fait d’ignorer un risque sérieux de violation grave au droit international humanitaire ou en matière de droits de la personne. En principe, le processus d’évaluation actuel tient compte de l’ensemble des intérêts stratégiques du Canada. Cette obligation, désormais consacrée par la loi, ajouterait par le fait même cohérence, rigueur et transparence aux contrôles à l’exportation.

Je vous invite, honorables sénatrices et sénateurs, à vous prononcer sans tarder sur le principe du projet de loi C-47 afin que nous puissions le renvoyer à un comité. Nous pourrons ainsi l’étudier en profondeur et apporter notre contribution à une législation essentielle à l’exportation responsable des armes par le Canada, dans le contexte contemporain.

Je vous remercie.