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Les lois d’exécution du budget (LEB) ont pris beaucoup d’ampleur depuis les années 1990, et regroupent de plus en plus les mesures non financières avec les dispositions financières fondamentales. En raison de cette évolution, il est devenu plus difficile pour le Sénat d’exercer sa fonction d’examen et de servir les Canadiens en toute efficacité, en particulier compte tenu de la convention selon laquelle il n’amende pas la législation financière ou qu’il hésite à le faire.

Il est regrettable que les LEB, autrefois succinctes et axées sur les mesures financières, soient devenues des projets de loi de plus en plus longs et complexes qui regroupent des mesures non financières diverses, et parfois controversées, afin d’accélérer leur adoption, une pratique qui porte atteinte à la capacité du Parlement, ainsi qu’à la possibilité pour les Canadiens, d’examiner ces mesures de manière approfondie, comme elles le méritent.

Le présent rapport examine les pratiques en vigueur au Sénat, les contraintes institutionnelles et les options permettant d’améliorer son examen des mesures non financières dans les LEB sans retarder l’adoption par le Parlement des mesures financières essentielles.

Le Sénat est grandement dépendant des études préalables pour effectuer son examen des LEB, mais celles-ci sont restreintes par des échéances serrées liées au calendrier des travaux législatifs du gouvernement. Des témoignages d’experts et des précédents en matière de procédure confirment que le Sénat dispose d’outils — dont les études préalables en amont, la division des projets de loi et l’effet de levier institutionnel — qui pourraient être appliqués de manière plus systématique.

Le comité a aussi entendu des arguments probants en faveur du renforcement de la coordination entre les institutions. Le rétablissement du leader du gouvernement au Sénat au sein du Cabinet pourrait améliorer la communication, améliorer la planification des travaux législatifs et donner au Sénat davantage voix au chapitre dans la fixation d’échéances réalistes pour l’examen des LEB.

En outre, le comité estime que le gouvernement devrait rendre l’examen parlementaire plus efficace en présentant deux projets de loi distincts : un pour les mesures financières et un autre pour les mesures non financières. Cela permettrait d’adopter en temps opportun les postes budgétaires tout en permettant un examen plus rigoureux des autres dispositions.

Néanmoins, le Sénat conserve le pouvoir de scinder lui-même les projets de loi au besoin.

Prises ensemble, ces mesures aideraient le Sénat à jouer son rôle de Chambre de second examen objectif du Parlement, en garantissant que les mesures non financières fassent l’objet d’un examen approprié dans l’intérêt des Canadiens tout en permettant aux mesures financières de suivre leur cours sans retard injustifié.

Compte tenu de ce qui précède, le Comité sénatorial permanent des finances nationales formule les recommandations suivantes.

Recommandation 1

Que le Sénat fasse un usage plus systématique des outils procéduraux à sa disposition — notamment en officialisant le recours aux études préalables des LEB et, le cas échéant, en exerçant son pouvoir de scinder les projets de loi — tout en tirant davantage parti de son influence institutionnelle pour influencer le calendrier des travaux législatifs du gouvernement. L’utilisation coordonnée de ces approches inciterait le gouvernement à présenter plus tôt ses projets de loi et favoriserait une plus grande collaboration quant à la séparation des mesures financières et non financières, tout en renforçant la surveillance parlementaire des lois d’exécution du budget de plus en plus complexes.

Recommandation 2

Que, dans un esprit de collaboration avec le gouvernement, le Sénat adopte une motion demandant au gouvernement du Canada de présenter deux projets de loi distincts sur l’exécution du budget — l’un portant sur les mesures financières et l’autre sur les mesures non financières — afin d’améliorer l’examen parlementaire. Le fait de séparer ces éléments permettrait aux mesures financières d’être mises en œuvre en temps voulu, tout en garantissant que les dispositions non financières fassent l’objet de l’examen approfondi et indépendant qu’elles requièrent. Le comité souligne que le Sénat conserve néanmoins le pouvoir de scinder un projet de loi si les circonstances l’exigent.

Recommandation 3

Que le Sénat adopte une motion demandant au gouvernement du Canada de nommer le leader du gouvernement au Sénat au Cabinet, rétablissant ainsi une pratique qui permettait auparavant au leader du gouvernement au Sénat d’influencer les échéanciers des travaux législatifs en fixant des dates butoirs claires pour les projets de loi et de renforcer la coordination entre le Sénat et le gouvernement.

Membres d’office du comité : l’honorable Pierre Moreau (ou Patti LaBoucane-Benson), l’honorable Leo Housakos (ou Yonah Martin), l’honorable Lucie Moncion (ou Joan Kingston), l’honorable Flordeliz (Gigi) Osler (ou Robert Black), l’honorable Brian Francis (ou Judy A. White)

Autres sénateurs ayant participé à l’étude : l’honorable René Cormier, l’honorable Daryl S. Fridhandler, l’honorable Patti LaBoucane-Benson, l’honorable Tony Loffreda, l’honorable Julie Miville-Dechêne, l’honorable Kim Pate, l’honorable Paulette Senior, l’honorable Larry W. Smith, l’honorable Scott Tannas