Le Code criminel—La Loi sur les Indiens

Honorables sénateurs, le débat sur cet article est ajourné au nom de l’honorable sénatrice Martin, et je demande le consentement du Sénat pour qu’il reste ajourné à son nom après mon intervention d’aujourd’hui.

Honorables sénateurs, j’avoue que j’étais à la fois excité et surpris d’avoir l’occasion de prendre la parole ce soir. J’avais pensé que nous allions peut-être passer d’une pause‑repas de deux heures à deux pauses-repas d’une heure, au lieu d’une seule pause-repas d’une heure. Le sénateur Plett voulait manger son dessert, je suppose.

J’ai également été quelque peu surpris lorsque le sénateur Tannas, sachant que j’interviendrais sur un projet de loi qu’il a parrainé, a voté en faveur de l’ajournement du Sénat — il redoutait manifestement ce que je pourrais dire ce soir.

Cependant, j’ai été encouragé lorsque j’ai vu que le sénateur MacDonald avait toujours le podium devant lui pour son discours de 45 minutes, ce qui m’a réjoui énormément.

Alors, allons-y. Je vais parler brièvement du projet de loi S-268, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les Indiens.

En termes simples, le projet de loi propose une modification de l’article 207 du Code criminel afin d’établir un parallèle avec l’autorisation accordée aux provinces de mener et de gérer des jeux sur leur territoire. La modification étendrait cette compétence en matière de jeux à toute Première Nation qui souhaiterait saisir l’occasion.

Je suis d’accord pour que le projet de loi soit renvoyé à un comité, vraisemblablement au Comité des affaires juridiques, et mon intervention portera donc essentiellement sur ce que je décrirai comme huit points qui, à mon avis, doivent être étudiés en ce qui concerne le projet de loi S-268. Mes observations constituent ce que j’appellerais des réserves de principe à l’égard du projet de loi plutôt que des réserves d’opposition, et j’espère qu’elles seront étudiées.

Je voudrais commencer par exprimer — à titre de parenthèse, du moins — une réserve générale que j’ai, comme d’autres, sur cette approche de la modification du Code criminel du Canada, une approche essentiellement fragmentaire, rarement assortie d’une étude ou d’une analyse suffisante du contexte. Nous procédons souvent ainsi dans cette enceinte, toujours avec les meilleures intentions du monde. Toutefois, en ce qui me concerne, je pense que ce n’est pas la bonne façon de modifier l’une des lois les plus importantes de notre pays. Je ferme maintenant la parenthèse.

Revenons aux points principaux. Dans cette enceinte, je pense qu’il est possible de parler franchement des lois proposées et des lois existantes, et d’émettre parfois des réflexions négatives sur le rôle que joue le droit criminel dans certains segments de notre société : je le ferai brièvement à cette occasion.

Dans ces circonstances, le Code criminel érige en crime les jeux ou les loteries, à moins que ces derniers ne soient pratiqués conformément aux dispositions du Code criminel, et plus particulièrement de l’article 207.

J’ai une assez bonne idée de la manière dont cela fonctionne. En tant que sous-procureur général de la Saskatchewan, j’ai participé aux négociations qui ont rendu possible l’autorisation des jeux de hasard pour les Premières Nations conformément aux pouvoirs accordés aux provinces au titre de l’article 207 au milieu des années 1980. J’ai siégé au conseil d’administration de la première autorité provinciale, la Société des jeux de hasard de la Saskatchewan, qui a lancé ce projet, en partenariat, avec la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan, comme on l’appelait à l’époque. Je reviendrai sur cette initiative, souvent considérée comme un modèle national en matière de jeux de hasard pour les Premières Nations.

Pour être exact au sujet du Code criminel — et, plus précisément, un de ses éléments —, le droit pénal du Canada en la matière établit et réglemente les monopoles actuellement accordés aux provinces pour mettre sur pied et exploiter des jeux de hasard. C’est un endroit étrange pour instaurer un monopole canadien ou de toute autre compétence. Ce résultat a été obtenu à la suite d’un marchandage entre Ottawa et les provinces dans les années 1980, en essence pour partager le marché national des jeux de hasard entre les deux ordres de gouvernement.

Pour ce qui est du principe de base, un projet de loi comme celui‑ci, qui propose que les Premières Nations exercent un contrôle plus direct sur les jeux de hasard et qu’elles participent à l’action, pour ainsi dire, n’est pas illégitime; il élargit pour ainsi dire le partage du gâteau; il élargit peut-être le gâteau, peut-être judicieusement, peut‑être pas.

Maintenant, les modifications apportées en 1985 constituaient le fruit d’une étude et de négociations minutieuses. Je n’ai pas connaissance de quoi que ce soit qui ressemble à une étude similaire des conséquences de la mise en œuvre de ce projet de loi, une question qui nécessite elle-même une étude approfondie, une étude qui, semble-t-il, incombera à cette chambre.

En ce qui concerne ces points, dimensions ou réserves, premièrement, quelles sont les implications économiques et fiscales de la création d’une nouvelle forme d’accès aux jeux de hasard?

Deuxièmement, y a-t-il une base solide, comme l’affirme le préambule, pour considérer cette nouvelle autorité en matière de jeux comme un droit inhérent ou un droit issu de traités pour les Premières Nations?

Le préambule du projet de loi stipule, en partie :

que ces droits intrinsèques et issus de traités englobent le droit des peuples autochtones de réglementer des activités telles que les jeux, les paris et les loteries sur leurs terres;

Il s’agit là, bien franchement, d’une ingérence. Sans disqualifier de quelque façon l’initiative, puisqu’elle peut toujours être considérée comme une bonne politique publique, nous devons être clairs et précis sur les fondements de cette initiative législative.

Bien qu’il soit de loin préférable de trouver des solutions plutôt que de lancer des procédures, je pense qu’il est juste de dire, au minimum, que la question des jeux de hasard en tant que droit inhérent ou issu de traités pour les Premières Nations est contestée. En effet, cette contestation fut un élément important qui a amené la province de la Saskatchewan et la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan à négocier dans les années 1990 afin de trouver un accord.

Cependant, nous devons mettre les choses au clair. Il est utile de se pencher sur cette partie du préambule et de faire une comparaison avec ce qu’a dit la Cour suprême du Canada à cet égard. Je me permets de citer de nouveau le préambule :

Attendu [...] que ces droits intrinsèques et issus de traités englobent le droit des peuples autochtones de réglementer des activités telles que les jeux, les paris et les loteries [...]

Voici ce qu’a dit la Cour suprême. Dans l’arrêt R. c. Pamajewon, la Cour suprême du Canada a refusé de reconnaître qu’il y a des droits garantis par le paragraphe 35(1) à l’égard des jeux ou de la réglementation de telles activités, affirmant que de tels droits n’existent pas. Dans cette décision majoritaire, la Cour a convenu que les loteries commerciales sont des « phénomènes du XXe siècle » qui n’existaient pas chez les peuples autochtones et que rien de cela « ne faisait partie des moyens traditionnels de socialisation et de subsistance de ces sociétés ».

Dans l’arrêt Lovelace c. Ontario, rendu en 2000, la Cour suprême a indiqué que, dans l’arrêt Pamajewon, la Cour avait déterminé que la réglementation des jeux de hasard ne faisait pas partie des droits autochtones. Ces positions ont été de nouveau adoptées par la Cour divisionnaire de l’Ontario dans la décision qu’elle a rendue en 2019 dans l’affaire Wauzhushk Onigum Nation v. Minister of Finance (Ontario). J’espère que le comité traitera de cette question.

Comme je l’ai dit, même s’il n’est pas clairement établi que cela fait partie des « droits intrinsèques et issus de traités », ce n’est pas nécessairement une raison pour ne pas reconnaître le bien-fondé d’une telle politique publique.

Le troisième point porte sur une question connexe : une disposition inhabituelle dans le projet de loi prévoit que, lorsqu’une Première Nation fait part au gouvernement fédéral et au gouvernement provincial de son intention d’établir un régime de jeu conformément aux dispositions sur le jeu du Code criminel, cette Première Nation est réputée ne pas faire partie de la province dans laquelle elle est située. J’ai longuement réfléchi à cette disposition. Je ne comprends pas son objectif. Ce sera peut-être expliqué en détail dans le cadre des débats au Sénat ou des discussions au comité. Il est possible qu’il y ait une très bonne raison. Cependant, l’idée qu’une Première Nation soit réputée, pour quelque raison que ce soit, ne pas faire partie de la province dans laquelle elle est située me semble un mauvais précédent.

Je passe au quatrième point. Comment les questions comme la saturation du marché seront-elles traitées et par qui? De telles stratégies touchant à l’examen des marchés existent en ce moment dans certaines provinces. Ce fait entraîne une autre question : qui seront les acteurs qui prendront ces décisions?

Il y a une autre question connexe : qui sera responsable des initiatives de jeu responsable liées à ces nouvelles possibilités afin de protéger les personnes qui pourraient être vulnérables ou être dépendantes du jeu? Dans ces circonstances en particulier, on peut s’attendre à ce que, pour être économiquement viables, les possibilités de jeu dans les réserves que le projet de loi crée devront attirer des gens de l’extérieur des réserves, que ce soit dans des emplacements de jeu en personne ou par l’intermédiaire de jeux en ligne.

Sixièmement — nous approchons de la fin —, il y a une autre question connexe : au fil du temps, le cadre réglementaire en matière de jeux, tant pour les Premières Nations que pour les provinces, est devenu professionnel et complexe. Vu la nature diffuse des compétences en matière de jeux, ce qui est l’une des choses que causerait ce projet de loi, combinée à la pression potentielle de la concurrence sur des marchés sursaturés, un modèle de réglementation professionnel délégué aux entités mêmes qui subissent ces pressions concurrentielles peut-il être maintenu?

Septièmement, quel serait le point de vue des autorités provinciales, qui perdront une partie de leur compétence en matière de réglementation des jeux dans leurs provinces respectives et — elles n’aiment pas qu’on le leur rappelle — qui perdront probablement des recettes liées aux jeux et hériteront probablement des conséquences générées par les joueurs compulsifs?

Huitièmement, nous et les citoyens de nos provinces respectives, qu’ils soient Autochtones ou non, sommes-nous à l’aise avec l’idée d’autoriser les Premières Nations à mettre en place unilatéralement des établissements de jeux qui reverseront la totalité ou la quasi‑totalité des revenus à des Premières Nations désignées situées à proximité de marchés de jeux viables, s’éloignant ainsi des approches plus distributives et communautaires adoptées dans certaines régions, comme la mienne en Saskatchewan?

Permettez-moi de développer cette idée.

En Saskatchewan, la Fédération des nations autochtones souveraines et la province ont conclu un accord de partage du marché et des revenus des jeux de hasard. Après quelques ajustements et des investissements locaux et communautaires, la part des revenus de la Fédération est répartie proportionnellement entre toutes les Premières Nations de la province, qu’elles se trouvent à proximité d’un marché de jeux de hasard viable ou dans des régions beaucoup plus éloignées de la province où une entreprise de jeux de hasard viable ne pourrait jamais exister. Ces revenus, qui se chiffrent à des centaines de milliers de dollars chaque année pour ces Premières Nations, sont là pour répondre aux besoins économiques et sociaux de tous les bénéficiaires des Premières Nations.

Le modèle proposé dans le projet de loi prévoit que les revenus de la province seront concentrés dans les Premières Nations les plus proches des marchés des jeux de hasard, les plus à même d’attirer une clientèle et des investissements. Ce ne sont pas forcément de mauvaises choses; au contraire, ce sont peut-être de bonnes choses. Cependant, elles risquent d’avoir un coût, du moins dans ma province, pour l’aide financière qui est maintenant versée aux communautés qui ne pourraient jamais appuyer une initiative de jeux de hasard par elles-mêmes. Si je peux m’exprimer ainsi, il s’agit d’un abandon du modèle de jeux de hasard de la Saskatchewan au profit du modèle de jeux de hasard de Phoenix.

Il est vrai que je dois être conscient du parti pris que j’ai en faveur du modèle de jeux des Premières Nations que j’ai contribué à concevoir. Si nous prenons vraiment au sérieux la réconciliation économique avec les Premières Nations, rien ne devrait être exclu, y compris les occasions qui sont créées grâce aux jeux.

Même si ce qui est proposé dans le projet de loi est la meilleure approche, cette dernière doit tout de même être examinée attentivement par le comité. Il se peut que de nombreuses autres questions se posent. J’espère que, quand le projet de loi sera renvoyé au comité — ce que j’appuie —, des témoins seront invités pour éclairer le comité sur les questions que j’ai soulevées et sur d’autres questions soulevées par d’autres sénateurs.

Merci.