L'étude de la pratique consistant à inclure des questions non financières dans les projets de loi exécutant les dispositions des budgets et des énoncés économiques

Honorables sénateurs, j’interviens aujourd’hui pour répondre à un rapport qui a été déposé au Sénat à la fin du printemps et qui portait sur les projets de loi budgétaires omnibus. J’ai eu l’occasion de le lire, car j’ai été membre de ce comité à mon arrivée au Sénat, un peu après le début de l’année.

Cette année, on a beaucoup parlé de la longueur et du contenu des projets de loi d’exécution du budget et du recours aux projets de loi omnibus. Rien de ce qui a été dit à ce sujet n’était positif.

Quand je suis arrivée au Comité des finances, l’étude sur les projets de loi omnibus était déjà terminée. Le comité en était alors à l’examen du rapport sur les projets de loi d’exécution du budget. Voici ce qu’on peut lire dans le résumé du rapport :

Il est regrettable que les [lois d’exécution du budget], autrefois succinctes et axées sur les mesures financières, soient devenues des projets de loi de plus en plus longs et complexes qui regroupent des mesures non financières diverses, et parfois controversées, afin d’accélérer leur adoption, une pratique qui porte atteinte à la capacité du Parlement, ainsi qu’à la possibilité pour les Canadiens, d’examiner ces mesures de manière approfondie, comme elles le méritent.

Je soutiens que cela n’est pas nécessairement le cas. Je voudrais proposer un point de vue différent de celui présenté dans le rapport qui a été déposé dans cette Chambre à la fin du printemps.

De manière générale, le rapport faisait état d’une certaine impatience face au volume des projets de loi de finances, qui sont devenus de plus en plus longs et complexes. On est ainsi passé d’un texte de 24 pages en 1994 à un projet de loi de finances dépassant les 600 pages en 2024.

C’est vrai. Toutefois, qu’est-ce qui a également changé en 30 ans?

En un mot, la complexité de la vie. Ce changement se reflète dans l’action des pouvoirs publics, non seulement au niveau fédéral, mais aussi à tous les paliers de gouvernement.

Pendant plus d’un siècle, la salle du Cabinet, la pièce 235 de l’édifice de l’Est sur la Colline du Parlement, a accueilli des réunions du gouvernement fédéral. Tous les premiers ministres, de sir John A. Macdonald à Pierre Elliott Trudeau, y ont tenu des réunions. La pièce 235 est de la taille d’une grande salle à manger : il y a cinq fauteuils de chaque côté de la table et quelques-uns au bout.

Le premier gouvernement canadien comptait 13 membres, dont le premier ministre. En 1987, le premier ministre Brian Mulroney a nommé un nombre record de 40 ministres. Il a donc été nécessaire de trouver une salle plus grande dans l’édifice du Centre.

Aujourd’hui, le Cabinet compte 27 ministres avec des portefeuilles comme Intelligence artificielle et Innovation numérique; Gestion des urgences et Résilience des communautés; Logement et Infrastructure; et Environnement, Changement climatique et Nature. Il y a aussi 10 secrétaires d’État dans différents secteurs, dont Lutte contre la criminalité, Approvisionnement en matière de défense, Nature, Sports et Aînés, ce qui porte le gouvernement à 38 membres au total.

C.D. Howe en aurait la berlue. Que font toutes ces personnes au Cabinet? En fait, je dirais que chaque membre joue un rôle important qui correspond aux besoins contemporains du pays.

Dans le rapport, on précise que la taille du projet de loi d’exécution du budget est passée de 24 pages en 1994 au nombre hallucinant de 600 pages en 2025. Le rapport indique que « [...] les projets de loi récents dépassent régulièrement les 600 pages ». Il serait probablement plus juste de dire que, depuis 30 ans, 5 projets comptaient plus de 600 pages.

Or, le fait de se contenter d’examiner le nombre de pages ne permet pas de cerner pleinement la portée des initiatives contenues dans un projet de loi. Par exemple, une mesure simple figurant dans la dernière loi d’exécution du budget a supprimé la taxe sur les logements sous-utilisés. Cependant, elle a donné lieu à des pages et des pages de modifications dans d’autres domaines du droit, en conduisant à supprimer cette taxe particulière de chaque texte législatif où elle avait été initialement ajoutée. Une simple initiative donne plusieurs pages de modifications. Le nombre de pages ne reflète donc pas la réalité. Une seule initiative peut générer de très nombreuses pages.

Dans le cadre de cette étude, le Comité des finances a entendu trois témoins. L’un d’entre eux était le sénateur Tannas, membre du groupe de leaders qui avait proposé l’étude. Il n’y a rien de mal à cela, si ce n’est qu’entendre un point de vue opposé aurait permis de nuancer le rapport ou, à tout le moins, d’expliquer pourquoi le gouvernement a recours aux projets de loi omnibus et pourquoi nous en avons besoin.

Un ancien greffier du nom de Charles Robert a aussi été entendu comme témoin. Il a dit ceci:

Il sera de plus en plus difficile et frustrant d’essayer de respecter la « date limite » pour l’adoption des LEB tout en satisfaisant à l’obligation d’un examen suffisant de ces projets de loi difficiles à manier, notamment en ce qui concerne les dispositions non financières qu’ils renferment.

Nous savons donc quelle est sa position. Lui non plus n’est pas d’avis contraire. Chaque fois qu’on lui a demandé ce qu’il en pensait, il a répondu que c’était au Sénat d’en décider.

La troisième personne à témoigner, Louise Pratt, était une sénatrice australienne. Elle a expliqué au comité que d’importants pouvoirs prévus dans la Constitution australienne de même que le règlement du Parlement australien empêchaient la présentation de projets de loi omnibus. Voilà qui ne nous est pas utile non plus puisqu’il n’existe pas de pouvoirs constitutionnels semblables au Canada.

En réalité, la véritable inquiétude que j’ai entendue de la part de mes collègues sénateurs porte sur notre capacité à effectuer un examen rigoureux et approfondi des textes qui nous sont soumis. Prenons-nous suffisamment de temps, quels que soient le volume ou le contenu du projet de loi, pour l’examiner minutieusement et de manière approfondie? Au vu des commentaires formulés ce matin au sein du Comité des finances nationales par les présidents des comités qui ont étudié certaines parties du projet de loi C-31, la Loi no 2 d’exécution du budget de 2025, il semble que ce ne soit pas le temps qui pose problème. La véritable difficulté est de trouver le moyen de faire comparaître les témoins que les comités souhaitent entendre dans le temps prévu pour leurs réunions.

Honorables sénateurs, je dirais que gouverner aujourd’hui nécessite un ensemble complet de mesures agissant de concert pour atteindre les objectifs fixés dans le budget fédéral présenté chaque automne par le gouvernement pour l’année à venir.

Les mesures visant à répondre aux besoins nationaux en matière de logement, à relancer les projets et les investissements liés à la construction nationale ou à renforcer les chaînes d’approvisionnement du Canada ne se limitent pas à la politique fiscale et budgétaire, elles nécessitent également ce que le rapport du comité qualifie de mesures « non financières », qui doivent agir de concert avec les autorités fiscales et budgétaires pour garantir le succès de ces initiatives.

Si l’on séparait ces mesures non financières du projet de loi où elles se trouvent ou si l’on proposait que chacune fasse l’objet d’un projet de loi distinct, cela entraînerait un nombre bien trop important de projets de loi qui progresseraient lentement au Parlement, si tant est qu’ils y parviennent. Et je dirais que cela rendrait un mauvais service aux Canadiens, car les programmes ne pourraient être pleinement mis en œuvre tant que chaque projet de loi n’aurait pas reçu la sanction royale, ce qui pourrait prendre des mois, voire des années, après l’adoption de la loi initiale de mise en œuvre du budget.

Présenter un projet de loi distinct est-il une solution réaliste? Les projets de loi peuvent être examinés en parallèle, mais les capacités des salles de réunion et des comités parlementaires demeurent limitées. Quelles mesures choisirions-nous de présenter? Lesquelles devraient attendre? Malgré l’augmentation de la taille de l’appareil gouvernemental, la complexification des enjeux et les besoins de nouvelles lois ou de mise à jour des anciennes — la croissance a été exponentielle sur tous ces plans —, la durée pendant laquelle le Parlement siège reste relativement inchangée. Nous siégeons pendant environ 26 semaines, tout comme l’autre chambre.

Il ne fait aucun doute qu’avec la complexité croissante des lois modernes d’exécution du budget et de la multitude de sujets abordés, le fait de continuer à s’en tenir aux délais traditionnels du cycle budgétaire a posé des difficultés. Cependant, tout comme l’a fait l’autre endroit, le Sénat a adapté ses pratiques afin de relever le défi consistant à soumettre ces projets de loi de taille importante à un examen minutieux.

Nous approuvons souvent l’étude préalable des lois d’exécution du budget afin de permettre une étude simultanée dans les deux Chambres. En outre, le Sénat décortique les mesures du projet de loi pour que le comité ayant une expertise dans un domaine particulier puisse apporter la meilleure contribution possible à l’examen du projet de loi. Le projet de loi C-31, la Loi no 2 d’exécution du budget de 2025, dont l’étude préalable est en cours, a été examiné par neuf comités sénatoriaux. Le Comité national des finances n’en fait pas partie parce que c’est lui qui est responsable de l’étude de l’ensemble du projet de loi.

Des motions adoptées ici même permettent aux comités de siéger pendant les séances du Sénat afin de leur accorder plus de temps. Les comités peuvent ajouter des réunions, dans la mesure où les ressources — comme le personnel, la traduction, et ainsi de suite — le permettent. Nous pourrions ajouter des semaines de séances. Les députés de l’autre endroit se servent des semaines de relâche pour établir des liens essentiels avec les gens qui les ont élus. À titre de sénateurs non élus, nous ne sommes pas soumis aux mêmes restrictions. Les comités pourraient siéger plus longtemps et entendre plus de témoins lors de chaque réunion. Comme les projets de loi de crédits sont adoptés tout au long de l’année, le gouvernement ne cesserait pas de fonctionner si nous décidions de prolonger le calendrier de nos séances.

Comme l’a dit Charles Robert, qui a été greffier du Sénat et de la Chambre des communes, lorsqu’il a comparu devant le comité :

[Les lois d’exécution du budget] sont examiné[e]s selon un calendrier fixe, un processus d’allocation de temps prédéterminé avec trois périodes distinctes [...] en décembre, mars et juin de chaque année.

Sous ce régime, les LEB sont invariablement adoptées par les deux chambres du Parlement avant les ajournements prolongés de l’hiver et de l’été [...] avec un délai serré au Sénat, ce qui ne manque pas d’irriter de nombreux sénateurs.

Je dirais que c’est le cas en temps normal, sauf que les gouvernements minoritaires sont la norme depuis un certain temps. En effet, les 4 premiers ministres des 30 dernières années ont dirigé un gouvernement minoritaire pendant une partie de leur mandat.

En contexte minoritaire, le parti au pouvoir est incapable de respecter un échéancier qui permet aux comités de mener à bien leur travail ou de convenir d’un temps de débat à l’autre endroit, simplement parce qu’il n’a pas le moindre contrôle sur les comités et l’ordre du jour à la Chambre. Le Sénat ne s’en trouve que plus affligé, puisqu’il est soumis à un rythme effréné avant les semaines où il ne siège pas normalement, ce qui accentue la pression qu’il subit pour finir son travail rapidement.

Le rapport sur les projets de loi omnibus recommandait que les éléments financiers et non financiers en au moins deux projets de loi distincts. Je me demande, comme l’ont fait la sénatrice Marshall et le sénateur Loffreda durant l’étude en comité, qui détermine ce qui est financier et ce qui ne l’est pas. On pourrait arguer que tout est de nature financière. Par ailleurs, il revient à la Chambre de décider ce qu’elle rédige, dépose, débat, adopte et enfin envoie au Sénat. Dans le rapport, il est suggéré que le Sénat se réserve le droit de scinder des projets de loi. Les rares fois où une manœuvre de ce genre a été tentée, les décisions rendues quant à cette pratique ont été tout sauf claires.

La recommandation finale du rapport propose de demander au gouvernement de nommer le représentant du gouvernement au Sénat au Conseil des ministres, en laissant entendre que cette mesure modifierait d’une manière ou d’une autre la pratique des projets de loi omnibus. Le représentant du gouvernement au Sénat avait fait partie du Cabinet jusqu’en 2015, et la pratique des projets de loi omnibus s’est poursuivie sans changement.

Je ne comprends pas le but de cette recommandation. Chers collègues, ce n’est pas parce qu’un projet de loi est omnibus qu’il ne mérite pas d’être étudié en profondeur. Nous avons l’obligation de trouver une meilleure façon de faire. La gouvernance va devenir de plus en plus complexe. Il faut mieux examiner les projets de loi, pas nécessairement augmenter le nombre de projets de loi. Je ne suis pas au Sénat depuis bien longtemps, mais j’ai vu des sénateurs amender, changer, améliorer et corriger le projet de loi d’exécution du budget dans le cadre d’une étude préalable avant même qu’il ne soit officiellement déposé au Sénat. Ces petits Sherlock Holmes ont même corrigé des erreurs dans la traduction française qui avaient échappé à tout le monde.

Les projets de loi omnibus constituent un défi pour le Parlement. Comme je l’ai mentionné, tout a changé, sauf le temps. Tant le Sénat que l’autre endroit se sont adaptés aux réalités de gouverner en situation minoritaire ou majoritaire, et cela se poursuivra sans relâche.

Il ne s’agit pas d’applaudir le recours au projet de loi omnibus ou de s’en servir pour faire adopter des mesures sans lien avec le budget, mais il ne faut pas non plus prétendre qu’un gouvernement moderne pourrait fonctionner en faisant comme si chaque mesure pouvait être traitée indépendamment des autres. Utilisés à bon escient, les projets de loi omnibus constituent un outil indispensable à la conduite des affaires d’un État moderne. Alors je pose à nouveau la question : qui d’entre nous décidera quelle question sera laissée de côté simplement parce que nous n’avons pas le temps et parce qu’elle ne figure pas parmi les priorités des autres?

Chers collègues, voilà la mise en contexte que je voulais faire relativement à un rapport qui a été produit avant mon arrivée au Sénat. Ceux d’entre nous qui commencent tout juste leur carrière au Sénat auront sans doute l’occasion de voir passer de nombreux projets de loi omnibus. Quand j’en vois arriver un, je pense au sirop contre la toux Buckley : ça goûte mauvais, mais ça marche. Merci, Votre Honneur.

Sénatrice Pupatello, il ne vous reste presque plus de temps. Demandez-vous cinq minutes supplémentaires pour répondre aux questions?

Je voudrais demander du temps additionnel. Merci.

Le consentement est-il accordé, honorables sénateurs?

Je vous remercie de votre question, sénateur. Je dirais que vous présentez un argument à ma place. Le fait est que nous avons le temps. Les comités disent souvent qu’il leur faut plus de temps pour étudier ces énormes projets de loi omnibus. Si on regarde le calendrier, on constate qu’il y a moyen d’organiser plus de réunions et d’entendre plus de témoins.

Nous avons tous, je l’ai vu et entendu, voté en faveur de la prolongation pour une semaine, comme nous l’avons fait pour la troisième semaine de septembre. Cette semaine-là a été entièrement consacrée aux travaux des comités. Les comités ne peuvent pas dire que le temps manque.

Quand je demande aux présidents des comités où se situe le problème, ils me disent que c’est que les témoins qu’ils voulaient entendre n’ont pas pu comparaître dans les délais établis. C’est un problème tout à fait différent. Il s’agit du contrôle que nous exerçons sur nos travaux. Dans le système américain, les gens peuvent être légalement tenus de comparaître devant les comités, ce qui n’est pas le cas chez nous.

Il y a au moins 15 sénateurs dans cette enceinte qui ont une expérience dans d’autres assemblées législatives où il faut toujours jouer du coude. Pour que les mesures législatives soient adoptées, elles doivent en quelque sorte passer par un entonnoir. La seule façon d’y arriver, quand il y a 40 ministres et non 15, c’est de précipiter les projets de loi dans le système chaque fois qu’il est possible d’en présenter un à la Chambre. C’est ce qui se passe. L’ouverture de l’entonnoir est plus large, mais son bout est tout aussi étroit parce que le temps disponible, c’est-à-dire le nombre de semaines, reste le même.

Si nous ne décidons pas de changer comment nous gérons nos études — utiliser davantage Zoom, entendre des témoins par Zoom, ajouter des réunions et tout ce qui permet d’ajouter des heures d’étude —, le temps nécessaire pour étudier les projets de loi omnibus n’est pas le véritable objet des plaintes. Selon moi, ces plaintes ne sont pas légitimes. Il s’agit plutôt d’amener les gens qui détiennent les informations recherchées à comparaître, puis de rédiger les rapports dans les meilleurs délais.

Je suis désolé de vous interrompre.

Sénatrice Pupatello, vos cinq minutes sont écoulées. Demandez-vous cinq minutes de plus pour répondre à la question du sénateur Housakos?

Oui, si le Sénat le permet.

Le consentement est-il accordé?

Le consentement est accordé.

Je dirais que, puisqu’il s’agit de projets de loi qui émanent de la Chambre et non du Sénat, la Chambre a ses raisons et son raisonnement, puisqu’elle dispose d’un temps limité, comme je l’ai expliqué, pour gérer les mesures législatives. Dès qu’elle en a l’occasion, elle fourre donc tout ce qu’elle peut dans un même projet de loi.

Le meilleur exemple remonte probablement à 2010, quand l’ancien premier ministre Harper a déposé un budget de 904 pages. C’était la quintessence d’un grand projet de loi omnibus. Cependant, son gouvernement était alors minoritaire. Nous savons tous qu’un vote sur le budget à la Chambre est en fait un vote de confiance. Le gouvernement savait que tous les éléments qu’il souhaitait mettre de l’avant devaient, le cas échéant, se trouver dans un projet de loi dont il pourrait assurer l’adoption.

Ce raisonnement n’a rien à voir avec le Sénat et tout à voir avec les circonstances qui ont justifié cette façon de faire. Le rôle du Sénat est de trouver une façon d’étudier adéquatement quelque chose de cette ampleur.

Selon ce que j’ai lu dans un rapport, ce serait un problème de temps. Je pense pour ma part que ce n’est pas un problème de temps. Le problème, c’est d’arriver à trouver des témoins et à les écouter dans les meilleurs délais. Les comités doivent mettre à profit le temps dont ils disposent pour écouter des témoignages et ainsi de suite, sauf que ces éléments-là sont hors de leur contrôle. Au moins 15 personnes ici ont été de l’autre côté de la table. Ils sont conscients du goulot d’étranglement, qui se resserre d’ailleurs au fur et à mesure que le monde devient plus complexe. Il n’y a toujours que 26 semaines de débats législatifs, et cela ne risque pas vraiment de changer. Par conséquent, il faut revoir nos façons de faire.

La sénatrice Pupatello répondrait-elle à une question de plus?

Oui.

Honorables sénateurs, je serai brève.

Je ne siège pas ici depuis aussi longtemps que le sénateur Housakos, mais j’y étais déjà quand, au cours de la dernière législature, nous avons discuté des projets de loi omnibus et de l’inclusion de mesures non budgétaires dans les projets de loi d’exécution du budget. Dans le résumé de son rapport, le comité écrit que « le gouvernement devrait rendre l’examen parlementaire plus efficace en présentant deux projets de loi distincts », autrement dit séparer le tout en deux.

J’ai été frappée lorsque vous avez employé les mots « à bon escient » dans votre discours en disant que quand on utilise des projets de loi omnibus à bon escient, ils sont un outil moderne.

Je suis curieuse de connaître votre avis. En quoi consisterait une utilisation à bon escient, au juste? Comment justifiez-vous le fait qu’un projet de loi omnibus renferme des mesures de nature à la fois budgétaire et non budgétaire, sans les traiter séparément? Est‑ce que c’est là une utilisation à bon escient?

En novembre 2025, le budget a été déposé par le ministre Champagne. Ce gros livre, que nous avons tous pu lire lorsque nous avons reçu notre exemplaire, contenait un certain nombre d’éléments. Certains étaient d’ordre financier, d’autres non. La politique « Achetez canadien », comme vous vous en souviendrez, en était un élément majeur. Le nouvel approvisionnement en matière de défense était aussi un élément majeur.

Il n’y a pas forcément de mesure législative qui correspond à chaque idée, mais il arrive qu’une telle mesure soit nécessaire à la mise en œuvre des idées qui sont elles aussi non financières, mais tout de même liées au document budgétaire déposé en novembre 2025. Voilà pourquoi ces éléments se retrouvent dans les projets de loi C-15, C-30 et C-31.

Nous continuerons de le constater, car les notions de départ faisaient toutes partie du budget de novembre 2025, qu’elles soient financières ou non. C’est le document que nous avons tous reçu. Par exemple, aujourd’hui, nous avons entendu le président du Comité des transports. Le comité n’étudiait pas un grand pan du projet de loi, mais une question importante concernant les droits des passagers. Elle était greffée au budget déposé en novembre 2025, et elle a finalement fait l’objet des mesures nécessaires dans le cadre de ce projet de loi.

Le gouvernement va rester les bras croisés et dire : « Nous voulons faire adopter cette mesure rapidement. L’opinion publique l’exige. Comment allons-nous y arriver? » Il va l’intégrer dans un projet de loi omnibus afin de régler la question, plutôt que d’attendre qu’un projet de loi distinct consacré à la mesure finisse par être adopté, sans trop savoir quand cela aura lieu. Vous comprenez où je veux en venir.

Ils sont prisonniers des contraintes de temps qui leur sont imposées à la Chambre, et nous en subissons les conséquences.

Je tiens à préciser que lorsque j’ai demandé au président de ce comité s’il avait besoin de plus de temps, il m’a répondu que ce n’était pas le cas. Ce dont ce comité avait besoin, c’était que certains témoins comparaissent, ce qu’il n’a pas réussi à obtenir. Ce n’est donc pas une question de temps. Merci.

Sénatrice Pupatello, il vous reste 13 secondes, et deux sénateurs souhaitent vous poser des questions. Demandez-vous cinq minutes supplémentaires pour répondre à ces questions?

Certainement, merci.

Le consentement est-il accordé?

Le consentement n’est pas accordé.