Le Code criminel—La Loi sur les Indiens

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi S-241, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les Indiens.

Ce projet de loi autoriserait le corps dirigeant d’une Première Nation à exercer un pouvoir exclusif sur la mise en place et la gestion de loteries dans ses réserves et à autoriser d’autres personnes à le faire, à condition qu’un avis soit donné aux gouvernements fédéral et provinciaux concernés. Il modifierait également la Loi sur les Indiens afin de permettre aux conseils de bande de prendre des règlements administratifs régissant ces activités.

Cette proposition représente un changement important dans le cadre du jeu au Canada. Comme nous le savons, le jeu au Canada est régi par une répartition constitutionnelle des pouvoirs. Le Code criminel prévoit des interdictions et des exceptions, tandis que les provinces réglementent et administrent les types de loteries autorisées. Chaque province a élaboré son propre cadre réglementaire, que ce soit au moyen de lois comme la Gaming Control Act de la Colombie-Britannique, la Loi sur la réglementation des boissons alcoolisées et des jeux de hasard de la Saskatchewan, ou le régime hybride de l’Ontario, qui regroupe la Loi sur la réglementation des jeux et la Loi sur la Société des loteries et des jeux de l’Ontario. En fait, la réglementation varie d’un bout à l’autre du pays, selon la province ou le territoire.

Dans l’état actuel de la loi, les loteries ne sont légales que si elles sont exploitées et gérées par un gouvernement provincial, à quelques exceptions près. Par conséquent, aux termes de la loi actuelle, même sur leurs propres terres, les Premières Nations ne peuvent pas exploiter de façon indépendante des loteries sans la participation des provinces. Le projet de loi S-241 mettrait fin au monopole des gouvernements provinciaux sur l’exploitation et la gestion des loteries.

Le projet de loi S-241 est présenté comme une façon de reconnaître l’autodétermination des Premières Nations et de favoriser la réconciliation économique. Ces objectifs méritent d’être respectés. La promesse d’une plus grande autonomie économique est intrinsèquement liée à l’espoir de l’engagement de la communauté, d’une résurgence culturelle et de l’amélioration des paramètres sociaux. Ce sont des objectifs qui méritent d’être sérieusement pris en considération. Cependant, la promesse d’un projet de loi ne nous libère pas de notre obligation d’examiner attentivement ses conséquences.

Premièrement, le projet de loi ne définit pas vraiment quelle serait la structure d’un régime de jeu des Premières Nations. On ne sait pas clairement quel organisme de réglementation superviserait ces activités, ni s’il y aurait un organisme de réglementation autochtone centralisé, ni comment les normes seraient appliquées. On ne sait pas encore à quoi ressemblerait la coopération entre Premières Nations ni comment les ressources et la capacité à réglementer seraient développées et partagées.

Cette incertitude n’est pas qu’une préoccupation théorique. C’est une question de gouvernance pratique. L’industrie du jeu est l’une des plus réglementées au pays, puisqu’elle a des incidences sur la protection des consommateurs, l’intégrité financière et la santé publique. Si le Parlement crée une nouvelle compétence permettant de mettre sur pied et d’administrer des loteries, il est raisonnable de se demander qui établira les règles et les fera respecter, comment la conformité sera surveillée et quels mécanismes seront en place pour régler les cas d’inconduite et les différends.

Un organisme de réglementation autochtone centralisé pourrait assurer une cohérence et favoriser le partage de l’expertise, tandis qu’un modèle décentralisé respecterait l’autonomie des communautés. Le projet de loi ne précise toutefois pas quelle voie est prévue ni comment l’une ou l’autre fonctionnerait, et il n’explique pas non plus comment les Premières Nations de petite taille ou éloignées acquerraient les capacités techniques et la capacité de réglementer requises pour exploiter des systèmes de jeu complexes sans assumer de coûts ou de risques disproportionnés.

Deuxièmement, d’importantes questions subsistent au sujet de la compétence. Selon le projet de loi, des produits de loterie pourraient être vendus dans les provinces. Les Premières Nations seraient-elles en concurrence avec les sociétés de jeu provinciales? Y aurait-il une obligation de consulter lorsque les systèmes de jeu des provinces et des Premières Nations se recoupent ou entrent en conflit?

Ces questions de compétence vont au-delà de la concurrence sur le marché; elles concernent directement l’équilibre constitutionnel et le fédéralisme coopératif. Les provinces sont actuellement responsables de la protection des consommateurs, des normes de jeu responsable et de l’intégrité des jeux de loterie sur leur territoire. Si les Premières Nations étaient autorisées à vendre des produits de loterie dans une province donnée, on ne sait pas clairement si les normes réglementaires provinciales s’appliqueraient, si les normes des Premières Nations prévaudraient ou si un nouveau cadre commun serait nécessaire. En l’absence de clarté, le chevauchement des compétences pourrait créer des vides ou des conflits réglementaires, en particulier lorsque les règles relatives à la protection des joueurs, à la fiscalité ou à la publicité diffèrent.

De même, si les activités de loterie des Premières Nations entrent en concurrence directe avec celles des sociétés provinciales de loterie, la question de la consultation devient non seulement politique, mais aussi juridique et pratique. Comment gérera-t-on les conflits? Quelle instance les résoudra? Clarifier ces relations à l’avance réduirait le risque de litiges et garantirait que l’autodétermination économique se déroule dans un environnement juridique stable et prévisible.

Troisièmement, la portée des activités de jeu envisagées par ce projet de loi n’est pas claire. Cela inclurait-il les jeux en ligne? Les paris provenant de joueurs situés à l’extérieur de la réserve, à l’extérieur de la province ou même à l’extérieur du Canada pourraient-ils être acceptés, tant que la société exerce ses activités dans la réserve? Ce ne sont pas que des détails techniques. Ces questions sont au cœur même de l’application de la loi, de la protection des consommateurs et de la conformité aux normes internationales.

L’incertitude quant à l’étendue des activités de jeu autorisées n’est pas une question anodine. Elle a une incidence directe sur l’application de la loi et la sécurité publique. Les jeux en ligne et les paris à distance sont par nature sans frontières, ce qui soulève des questions quant aux lois applicables aux joueurs situés dans une autre province ou un autre pays. Si un système de loterie est exploité dans une réserve, mais commercialisé et accessible ailleurs, les organismes de réglementation doivent savoir qui est responsable de la protection des joueurs, de la vérification de l’âge, des contrôles anti-blanchiment d’argent et du règlement des différends. Sans limites ou directives explicites, les organismes chargés de l’application de la loi peuvent se heurter à de sérieux problèmes lorsqu’il s’agit de déterminer la compétence et les obligations en matière de conformité.

Ces ambiguïtés ont également des implications au niveau international, car le Canada pourrait être perçu comme un pays autorisant le jeu transfrontalier sans cadre juridique clair. Préciser l’étendue des activités autorisées permettrait de protéger les Premières Nations contre l’incertitude juridique tout en garantissant le respect de la protection des consommateurs et des obligations internationales.

Nous devons également tenir compte de l’effet sur les accords existants. En Saskatchewan, les jeux d’argent sont gérés dans le cadre d’un partenariat entre la province et la Fédération des nations autochtones souveraines par l’intermédiaire de la Saskatchewan Indian Gaming Authority. Les revenus sont partagés entre les Premières Nations, la province et les communautés d’accueil. En Colombie-Britannique, les Premières Nations participent à des accords de partage des revenus liés aux profits de la British Columbia Lottery Corporation. Des modèles similaires existent ailleurs au Canada, mais ils sont tous différents, comme je l’ai indiqué précédemment.

Qu’adviendra-t-il de ces cadres négociés si le projet de loi S-241 est adopté? Qu’adviendra-t-il des organismes de bienfaisance et sans but lucratif qui dépendent des recettes de loterie pour financer leur recherche en soins de santé, le sport amateur, les programmes culturels et les services communautaires? Les Premières Nations qui exploitent des systèmes de loterie seront-elles tenues de réinvestir leurs profits dans des causes d’intérêt public comparables, ou des normes différentes s’appliqueront-elles?

Il y a également des questions pratiques d’ordre réglementaire. Les règlements municipaux sur l’usage du tabac, les règles sur l’alcool et les mesures de protection de la santé publique continueront-ils de s’appliquer uniformément? Les disparités réglementaires pourraient-elles créer des avantages concurrentiels imprévus pour certains exploitants par rapport à d’autres?

Enfin, et c’est ce qui me préoccupe le plus, il y a la question de la consultation. Je me réjouis que le parrain du projet de loi ait indiqué que les représentants des provinces et d’autres intervenants seront invités à comparaître devant le comité. En fait, cette question a déjà été étudiée. Une partie de ce travail a déjà eu lieu, mais il sera important d’examiner de nouveau ces questions très attentivement. C’est important et nécessaire.

Cependant, une loi de cette ampleur devrait reposer dès le départ sur de vastes consultations. De nombreuses parties concernées semblent avoir été invitées tardivement, voire pas du tout, à participer à la conversation. Les consultations tardives ne font pas que compliquer l’administration, et elles minent la confiance. Cela risque de mettre les gouvernements autochtones, les provinces et les communautés autochtones en opposition les uns par rapport aux autres plutôt que de créer un cadre de coopération. Si l’objectif est la réconciliation, le processus doit en être le reflet. La consultation devrait constituer le fondement du projet de loi et non être remise à plus tard, après que la structure de la mesure législative ait été établie.

Pour ces raisons, je crois que le projet de loi S-241 exige un examen approfondi, minutieux et continu au comité. Nous devons entendre les Premières Nations qui l’appuient et celles qui s’y opposent, les organismes de réglementation provinciaux, les experts du jeu et des paris en ligne, les responsables de la santé publique et les organismes tributaires des revenus du jeu pour offrir des services aux Canadiens.

Ce n’est pas un projet de loi que nous pouvons évaluer de manière trop serrée. Ses implications touchent l’équilibre constitutionnel, les droits des Autochtones, les recettes publiques, la santé communautaire et l’intégrité réglementaire.

En tant que sénateurs, notre rôle n’est pas d’entraver le progrès, mais de veiller à ce que le progrès soit responsable, équitable et durable. J’ai hâte que le projet de loi soit examiné de près par le comité et que l’on entende les personnes dont la vie et la collectivité seront directement touchées par les modifications législatives proposées.

Je ne siège pas au Comité des peuples autochtones ni au Comité des affaires juridiques, auquel ce projet de loi sera renvoyé — le parrain du projet de loi vous en parlera dans un instant —, mais je serai très attentive et j’assisterai peut-être aux réunions de ces comités si j’en ai le temps. Je ne doute pas que mes collègues qui sont membres de ces comités continueront à faire un excellent travail en examinant très attentivement ce projet de loi quand viendra le temps. Je sais que tous les comités sont très occupés, mais il s’agit d’un projet de loi très intéressant et important à l’heure actuelle. J’ai donc hâte de savoir ce que les comités entendront de la part des témoins et quels seront les résultats au bout du compte.

Sénateur Tannas, je sais que ce projet de loi vous tient particulièrement à cœur. Merci pour votre patience. J’ai essayé de m’exprimer à son sujet précédemment, mais nous avions un programme législatif très chargé.

Honorables sénateurs, en tant que porte-parole, je soulève ces questions parce qu’il est très important de les examiner en comité. Merci.