La Loi sur la capitale nationale

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui à l’étape de la deuxième lecture du projet de loi S-229, Loi modifiant la Loi sur la capitale nationale relativement au parc de la Gatineau. Je tiens à remercier notre collègue l’honorable sénatrice Rosa Galvez d’avoir marrainé ce projet de loi et d’avoir attiré l’attention sur la gestion du parc de la Gatineau. Mon but aujourd’hui est d’examiner attentivement ce projet de loi et de déterminer si son approche parvient à concilier, de manière pratique et durable, la conservation, l’accès public, la responsabilité financière et la clarté des compétences.

Bien que le projet de loi S-229 soit un nouveau projet de loi de la présente législature, des mesures législatives similaires ont été présentées à plusieurs reprises lors des législatures précédentes. Entre 2005 et 2013 seulement, au moins 13 projets de loi d’initiative parlementaire à la Chambre des communes et projets de loi d’intérêt public au Sénat visant à accorder une protection législative au parc de la Gatineau ont été déposés, dont la plupart sont morts au Feuilleton à la suite d’ajournements ou de prorogations attribuables à des élections. Plus récemment, au cours de la dernière législature, la sénatrice Galvez a présenté le projet de loi S-289, qui s’est rendu à l’étape de la deuxième lecture avant de subir le même sort lors de la prorogation.

Ces tentatives répétées ont mis en évidence certaines considérations importantes concernant les dispositions du projet de loi et ses implications potentielles qui méritent toute notre attention aujourd’hui et au cours de l’étude de ce projet de loi en comité.

Honorables sénateurs, permettez-moi de vous faire part de mon point de vue dès le départ. En tant que sénatrice qui représente fièrement la Colombie-Britannique, une province qui a la chance de posséder un vaste éventail de paysages naturels, des sommets accidentés des Rocheuses aux forêts pluviales anciennes de la côte, j’examine cette question en comprenant bien qu’il est important de bien gérer les espaces naturels.

Le parc de la Gatineau, avec ses forêts, ses collines et sa faune, est un espace vert précieux pour les résidants et les visiteurs. Le parc couvre environ 36 000 hectares et il attire des millions de visiteurs chaque année. Plus précisément, selon une étude sur les visiteurs et les retombées économiques du parc menée par la Commission de la capitale nationale en 2017, il accueille plus de 2,6 millions de visiteurs chaque année, dont 90 % sont des habitants de la région. Il s’agit d’un bien récréatif et écologique important pour la région de la capitale nationale. Sa gestion relève depuis longtemps de la Commission de la capitale nationale, qui gère le parc depuis 85 ans, soit depuis que la Commission du district fédéral a pris les rênes du parc en 1938, et qui a un excellent bilan à cet égard, même sans protection légale complexe.

Pour mettre ce bilan en perspective, la Commission de la capitale nationale et ses prédécesseurs ont discrètement et efficacement acquis des terres, établi des zones de conservation, effectué une surveillance continue de plus de 100 espèces en péril, entretenu des sentiers et des infrastructures tout en minimisant les répercussions environnementales et en accueillant chaque année des millions de familles, de skieurs, de randonneurs et d’amants de la nature.

Le parc a prospéré grâce à ce modèle souple et équilibré qui respecte à la fois la santé écologique et l’utilisation par le public. L’actuelle Loi sur la capitale nationale, le Plan directeur de la Commission de la Capitale nationale régulièrement mis à jour — examiné environ tous les 10 ans — et les politiques opérationnelles quotidiennes assurent déjà une solide intendance.

La question dont nous sommes saisis vise à savoir si les modifications législatives proposées dans le projet de loi S-229 apportent des améliorations significatives ou si elles ajoutent une complexité supplémentaire sans justification claire.

Le projet de loi S-229 vise à « intégrer » le parc de la Gatineau dans la législation fédérale, en définissant méticuleusement ses limites dans une nouvelle annexe 2 et en le vouant ostensiblement à l’usage de tous les Canadiens, y compris la nation algonquine anishinabe, pour leur bénéfice collectif, leur éducation et leur plaisir.

Je le répète, le gouvernement fédéral gère le parc depuis 1938, sans ces protections législatives élaborées.

Cela m’amène à ma première question : pourquoi ce projet de loi est-il nécessaire? Les premiers projets de loi présentés au cours de la période allant de 2005 à 2014, comme les projets de loi S-204 et S-210 du Sénat, ne portaient que sur les limites et les protections de base. Malgré ces tentatives répétées, la Commission de la capitale nationale a continué de gérer le parc avec succès pendant des décennies sans ingérence réglementaire. Des projets de loi récents ont ajouté des liens explicites avec des cadres internationaux en matière de biodiversité et des objectifs de conservation connexes, un examen obligatoire du plan directeur tous les 10 ans et des pouvoirs de réglementation accrus. Les politiques opérationnelles et le plan directeur actuels de la Commission de la Capitale nationale assurent déjà une solide intendance. Aucune preuve d’échec systémique ne suggère que cette nouvelle loi fédérale soit nécessaire.

Le préambule évoque des objectifs louables, comme la préservation de l’intégrité écologique, l’établissement de liens avec l’héritage autochtone — conformément à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones — et le respect de nos engagements en vertu des cadres internationaux en matière de biodiversité. La sénatrice Galvez a même dit que ce projet de loi « tombe sous le sens » en ce qui concerne les objectifs de conservation de la biodiversité du Canada. Cela dit, comme le parc de la Gatineau ne représente que 0,0036 % du territoire du Canada, cela ne représente qu’un gain négligeable du point de vue statistique, tout en permettant à certains de prétendre que nous faisons des progrès en protégeant des terres fédérales déjà protégées.

Bien que les cadres internationaux de protection de la biodiversité représentent un effort mondial important pour lutter contre la perte de biodiversité, tant au Canada qu’à l’étranger, leur mise en œuvre a suscité des discussions sérieuses sur les difficultés qui surviennent lorsqu’on essaie de traduire des objectifs mondiaux ambitieux sous forme de mesures concrètes qui sont bien adaptées aux besoins locaux. Des observateurs ont souligné qu’il est difficile d’harmoniser des mesures universelles avec les besoins en matière de développement durable, le risque étant que les objectifs quantitatifs laissent parfois la priorité aux déclarations symboliques plutôt qu’aux résultats concrets ou que les engagements internationaux imposés d’en haut limitent la souplesse ayant permis à des modèles de gouvernance nationaux éprouvés de connaître du succès.

En pratique, les pays tentant d’atteindre des objectifs de conservation stricts ont parfois subi des conséquences imprévues : réduction de l’activité économique locale, conflits avec les utilisateurs des terres et appareils administratifs siphonnant des ressources qui devraient plutôt servir à protéger les habitats. Ces aspirations doivent être soigneusement soupesées par rapport à la réelle difficulté de trouver l’équilibre entre un dispositif robuste de conservation et l’accès public, l’utilisation à des fins récréatives et la participation communautaire.

Le parc abrite 100 espèces en péril, de la tortue des bois au noyer cendré. Bien qu’il soit essentiel de protéger ces espèces, il faut se demander si les outils de gestion actuels sont réellement insuffisants ou si le projet de loi atteint cet équilibre sans ajouter une lourdeur excessive. Ainsi, des priorités légales axées sur l’intégrité écologique, des consultations approfondies obligatoires, des pouvoirs réglementaires accrus et l’imposition de plans directeurs complexes pourraient entraîner des retards administratifs et détourner des ressources des efforts de conservation sur le terrain.

Un examen plus approfondi des dispositions met en évidence certaines complications potentielles et des exigences supplémentaires qui devraient donner à réfléchir à tous les législateurs. Par exemple, la directive visant à faire de l’intégrité écologique la priorité absolue de la Commission de la capitale nationale dans la gestion des parcs peut sembler anodine, voire vertueuse, à première vue. En pratique, cependant, elle pourrait entraîner involontairement des litiges et des contestations, dans la mesure où les processus naturels et la biodiversité pourraient avoir préséance sur toutes les autres considérations, sans égard au coût ou au bon sens.

Cela m’amène à une deuxième critique : la possibilité d’une augmentation des litiges et des contestations des décisions. Nous avons déjà observé cette tendance dans d’autres parcs nationaux canadiens, où l’intégrité écologique a été rehaussée par la loi. Par exemple, dans le secteur du lac Maligne du parc national Jasper, un projet de développement commercial modeste prévoyant la construction d’un maximum de 15 campements de tentes commerciaux de nuit, proposé par Maligne Tours, a été contesté devant la Cour fédérale. Des groupes de défense de l’environnement ont soutenu qu’il violait l’exigence législative de donner la priorité à l’intégrité écologique. Le litige a donné lieu à de longs retards, à des coûts accrus et à un climat d’incertitude qui ont finalement contribué à l’abandon du projet, limitant ainsi l’accès potentiel du public et les retombées locales.

L’interdiction stricte dans le projet de loi de toute réduction de la superficie du parc, à l’exception de rares différends relatifs aux titres aux termes du paragraphe 10.03(2), la disposition de rétrocession qui restitue automatiquement les terres utilisées à mauvais escient et l’élargissement des pouvoirs par simple décret du gouverneur en conseil pourraient entraîner de longues batailles juridiques et une impasse administrative. Chaque réaménagement des sentiers, chaque agrandissement de l’espace de stationnement ou chaque délivrance de permis d’événement pourrait faire l’objet d’un litige ou d’un procès.

L’ajout du paragraphe 20(1.1), qui prévoit des pouvoirs de réglementation, ne fait qu’aggraver ce risque. Le libellé exact du paragraphe proposé est le suivant :

[...] Le gouverneur en conseil peut en outre prendre des règlements concernant :

a) le contrôle des activités dans le parc de la Gatineau, ou leur interdiction, et la réglementation de l’utilisation des ressources et des installations qui s’y trouvent;

b) la fixation des droits à percevoir pour l’utilisation des ressources et des installations et pour la fourniture de services se trouvant dans le parc de la Gatineau et pour la délivrance ou la modification de permis, licences et autres autorisations;

c) la gestion de l’intégrité écologique du parc de la Gatineau.

De plus, le projet de loi comprend des dispositions supplémentaires qui viennent compliquer davantage les choses. Il exige l’élaboration d’un plan directeur du parc dans un délai de 10 ans, lequel doit comprendre rien de moins que des « vues à long terme sur l’écologie du parc », des objectifs détaillés, des plans de zonage et une série d’indicateurs de rendement. Ce plan devra être déposé au Parlement et faire l’objet d’un examen tous les 10 ans.

Ces dispositions sont loin de simplifier la gouvernance. Elles pourraient imposer un fardeau administratif qui risque de siphonner les ressources dédiées aux mesures de conservation concrètes pour servir aux formalités procédurales. Imaginez l’ampleur de la tâche : des ébauches de plan à n’en plus finir, des révisions, des querelles avec les parties prenantes et de multiples dépôts devant le Parlement.

Alors que des consultations approfondies sont nécessaires, des questions subsistent quant à savoir si toutes les parties concernées, en particulier les résidants et les propriétaires fonciers privés situés à l’intérieur ou à proximité du parc, ont été suffisamment consultées avant la rédaction du projet de loi. Bien que le projet de loi S-229 prévoie désormais la participation du public à l’échelle nationale, régionale et locale — ainsi que des consultations ciblées avec la nation algonquine anishinabe et les municipalités voisines, comme Chelsea, Pontiac et La Pêche —, ces dispositions ne suffisent guère à combler les lacunes antérieures et à pallier le manque de consultations.

Les consultations ont principalement eu lieu après la présentation du projet de loi. Des propriétaires fonciers privés, comme Christopher Frank, résidant de longue date du lac Meech, ont exprimé publiquement leur frustration : les familles qui assurent l’intendance de ces terres depuis des générations n’ont pas été invitées à participer réellement au processus. Les médias locaux, notamment The Low Down to Hull and Back, ont souligné que le processus semblait être dicté par les promoteurs et qu’il arrivait trop tard pour aborder les questions fondamentales relatives aux droits de propriété.

De plus, la délimitation précise du territoire figurant à l’annexe 2 pourrait, sans le vouloir, avoir des répercussions sur les quelque 296 propriétés privées restantes, laissant les propriétaires dans l’incertitude quant à l’avenir de leurs biens et aux recours dont ils pourraient disposer s’ils étaient concernés par les politiques du parc ou les agrandissements de son territoire.

En tant que sénatrice de la Colombie-Britannique, j’ai pu constater les problèmes complexes que peuvent engendrer des mesures législatives comme le projet de loi S-229. Étant donné que la bande des Anishinabes de Kitigan Zibi a déposé, fin 2025, une revendication de titre autochtone qui inclut explicitement certaines parties du parc de la Gatineau, les dispositions de renforcement des droits des Autochtones contenues dans le projet de loi S-229 risquent de faire double emploi avec les négociations en cours entre le Québec et les Algonquins ou de les compliquer. Ces dispositions pourraient involontairement alimenter des revendications ou des litiges qui se chevauchent, ce qui ralentirait la prise de décisions concrètes pendant des années.

L’accent mis par le projet de loi sur la collaboration avec les Autochtones est louable en principe, mais il ne doit pas faire double emploi avec les négociations en cours entre le Québec et la nation algonquine anishinabe, ni les compromettre.

Il faut aussi tenir compte de l’importance du respect des champs de compétences et des principes du fédéralisme. Le parc de la Gatineau se trouve entièrement sur le territoire de la province de Québec; les compétences constitutionnelles en matière d’aménagement du territoire, de gestion des ressources naturelles et de droits de propriété relèvent principalement du gouvernement provincial. Bien que le gouvernement fédéral joue depuis longtemps un rôle légitime dans la région de la capitale nationale par l’intermédiaire de la Commission de la capitale nationale, ou CCN, les interventions législatives détaillées du projet de loi S-229, notamment la délimitation du parc énoncée à l’annexe 2, les interdictions de cession de terrains, les cadres de consultation obligatoires et les pouvoirs réglementaires élargis, soulèvent d’importantes questions quant à une éventuelle ingérence fédérale dans des domaines traditionnellement gérés en coopération avec les autorités provinciales et municipales. Des municipalités comme Chelsea sont en conflit de longue date avec la CCN au sujet des paiements tenant lieu d’impôts pour les terrains du parc, ce qui met en évidence les tensions dans les relations entre le gouvernement fédéral et les municipalités.

On ignore dans quelle mesure le gouvernement du Québec a été officiellement consulté ou a pu apporter sa contribution lors de l’élaboration du projet de loi, au-delà des municipalités locales. Une bonne coordination avec le Québec est essentielle pour éviter les doubles charges réglementaires ou les conflits avec les politiques provinciales en matière d’environnement et d’aménagement du territoire.

Les sénateurs devraient procéder à un examen pour déterminer si le projet de loi établit un juste équilibre entre la responsabilité fédérale et le respect des compétences provinciales.

De plus, comme je suis attachée à l’accès public et à l’inclusivité dans les espaces naturels, je suis attentive au fait que le projet de loi pourrait avoir une incidence sur l’expérience des visiteurs. Le parc de la Gatineau est un espace important pour les habitants et les visiteurs, car il offre des occasions de loisirs en plein air, de rassemblements communautaires et d’activités en famille. Bien que la protection de l’intégrité écologique soit essentielle, le projet de loi devrait contenir des garanties pour que les pratiques de gestion demeurent souples et adaptées, afin que le parc continue de répondre tant aux objectifs de conservation qu’à ceux de satisfaction du public.

Quand ce projet de loi sera examiné en détail par le comité, j’invite les sénateurs à envisager des amendements pour que ce parc emblématique reste ouvert à tous, plutôt que de devenir moins accessible aux nombreux Canadiens qui le chérissent et aux nombreux visiteurs qui pourraient encore y venir pendant longtemps encore.

Honorables sénateurs, je suis consciente de l’importance du parc de la Gatineau, son importance écologique et sa valeur culturelle.

La Commission de la capitale nationale et ses prédécesseurs ont géré discrètement et efficacement ce précieux parc pendant plus de 85 ans, acquérant des terres, établissant des zones de conservation, surveillant plus de 100 espèces en péril, entretenant les sentiers de manière à minimiser les effets sur l’environnement et accueillant des millions de personnes chaque année selon un modèle souple et équilibré appuyé par la Loi sur la capitale nationale et par un plan directeur régulièrement mis à jour.

Nous devons donc nous demander s’il est vraiment nécessaire de compliquer le cadre législatif alors que le cadre existant a bien servi les Canadiens et continue de le faire.

J’espère que mon examen initial du projet de loi S-229 en deuxième lecture a suscité des questionnements et vous a donné matière à réflexion. Dans le cadre de l’étude par le Comité de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles, je demande à tous les honorables sénateurs d’examiner attentivement le projet de loi et d’entendre les principales parties prenantes qui seront les plus touchées par cette mesure législative si elle devient une loi du Parlement.

Merci.