Projet de loi sur le commissaire à la mise en œuvre des traités modernes

Honorables sénateurs, il s’agit de la deuxième partie de mon discours sur la signature de traités modernes, et je promets que les 10 prochaines minutes seront plus importantes que les 20 dernières.

Lorsque j’ai été interrompu, je parlais de la nécessité de désigner un commissaire indépendant.

L’évaluation de la conduite fédérale doit pouvoir aboutir à des conclusions qu’un ministère ou un ministre pourrait ne pas accueillir favorablement. Le commissaire doit être en mesure de sélectionner les travaux, de suivre les preuves et de faire rapport avec franchise, sans recevoir de directives politiques au sujet de ces jugements. Cette indépendance est essentielle afin que les conclusions soient impartiales, crédibles et transparentes pour les partenaires à un traité, le Parlement et le public. L’indépendance doit également être assortie d’une expertise. La personne nommée doit comprendre le cadre juridique, l’histoire et les aspects pratiques de la mise en œuvre des traités modernes.

Le projet de loi donne une forme concrète à cette indépendance. Le ministre doit consulter les partenaires autochtones à un traité moderne avant de recommander la nomination d’un commissaire. Les leaders parlementaires sont consultés, et les deux Chambres doivent approuver la nomination par résolution. Le commissaire exerce ses fonctions à titre inamovible pendant une période maximale de sept ans, avec possibilité de renouvellement du mandat, et il peut être révoqué pour motif valable à l’adresse des deux Chambres.

Il faut tenir compte des connaissances et de l’expérience en matière de traités modernes de la personne nommée. Le commissaire établit de manière indépendante les priorités et détermine le nombre et la fréquence des examens, des vérifications et des séances d’information. Ces mesures de sauvegarde sont plus importantes que cette étiquette à elle seule. À la fin de l’examen ou de la vérification, le commissaire doit faire rapport sur la méthode utilisée, les conclusions et les recommandations. Les institutions fédérales concernées doivent recevoir les conclusions et les recommandations préliminaires pertinentes et doivent y répondre par écrit. Les partenaires autochtones concernés signataires de traités modernes peuvent répondre. Les réponses reçues dans les temps doivent figurer dans le rapport final qui présente au Parlement les conclusions et le point de vue des parties en présence.

Le rapport final, l’examen ou la vérification sont remis directement aux Présidents de la Chambre des communes et du Sénat, qui le déposent dans un délai de 15 jours de séance. Il est ensuite renvoyé à un comité désigné ou établi pour l’examiner.

Les rapports spéciaux annuels et urgents suivent une voie différente. Ils sont présentés au ministre, qui doit les faire déposer dans les 15 jours de séance. Le ministre est responsable du dépôt de ces rapports; le commissaire est responsable de leur contenu.

Le rôle du Parlement ne prend pas fin au dépôt d’un rapport. Un comité peut demander pourquoi une conclusion a été tirée, quelle a été la réaction d’un ministère, si un engagement figure dans les budgets ou les plans de travail et si un partenaire à un traité constate des changements. Voilà à quoi sert la reddition de comptes à l’autre endroit et au Sénat. Les sénateurs et les députés peuvent poser des questions pour approfondir les choses et garder le gouvernement à l’œil. Si l’on fait fi des recommandations, le commissaire ne peut pas imposer de sanction. Le Parlement peut quant à lui insister pour obtenir une explication et continuer de mettre à l’épreuve la réponse du gouvernement en public.

Pourquoi avoir un commissaire attitré? Certains collègues se demanderont pourquoi la vérificatrice générale ne peut pas faire ce travail. Elle a un rôle essentiel à jouer, et elle examine la mise en œuvre des traités à d’autres moments. Le projet de loi C-10 ne remplace pas son bureau; il crée un mandataire du Parlement qui veille à la mise en œuvre des traités modernes — ce qui est très précis — et qui a l’obligation expresse de mobiliser les partenaires à un traité concernés, puis d’évaluer les activités fédérales par rapport aux objectifs relationnels et des traités des projets de loi. Le projet de loi exige une coordination raisonnable avec la vérificatrice générale afin d’éviter les chevauchements inutiles et de permettre un partage approprié de l’information. Une indépendance institutionnelle semblable peut coexister avec des mandats différents.

La spécialisation à elle seule ne garantit pas l’efficacité, mais la possibilité de voir, de façon soutenue, ce qui se passe dans l’ensemble des institutions peut révéler des tendances qu’une série de dossiers isolés pourrait cacher. La valeur du nouveau commissariat sera mesurée en fonction de la qualité de ses conclusions, de la confiance qu’il saura gagner et des gestes que poseront les institutions fédérales en réponse à ses conclusions.

Par ailleurs, le projet de loi respecte le mécanisme des traités négociés. Il précise que les examens et les vérifications de performance prévus par le projet de loi ne remplacent pas les procédures de règlement des différends prévues par un traité moderne ou un accord connexe. Lorsqu’un traité ou une loi de mise en œuvre prévoit déjà un examen ou une vérification en particulier, le commissaire n’est pas chargé de l’exécuter, bien qu’il conserve le pouvoir discrétionnaire d’examiner les activités fédérales qui font partie du mandat législatif qui lui est confié.

Le projet de loi ne promet pas aux partenaires de traités que le commissariat se prononcera sur leurs demandes ou prendra en charge leurs propres processus.

Je tiens à parler clairement d’une limite qui est centrale : le projet de loi C-10 ne donne pas au commissaire des pouvoirs de réparation exécutoires; il n’impose pas d’amendes et n’oblige pas automatiquement un ministère à donner suite à une recommandation. Par conséquent, il existe une crainte réelle que le Canada produira simplement un autre rapport sans modifier sa conduite. Je ne demanderai pas à mes collègues de rejeter cette crainte du revers de la main.

Je répondrai plutôt ceci : ce projet de loi comble une lacune précise. Il fournit aux partenaires des traités modernes et au Parlement un compte rendu indépendant et continu de la mise en œuvre des traités dans l’ensemble du gouvernement fédéral. Il permet d’identifier l’institution responsable, de consigner sa réponse et de revenir sur les problèmes systémiques au fil du temps. Il crée donc une véritable reddition de comptes, mais ce n’est pas un mécanisme d’application de la loi.

Les obligations découlant des traités demeurent contraignantes en soi. Ce projet de loi n’affaiblit pas ces obligations et ne remplace pas les recours juridiques qui existent ailleurs.

Nous devrions également juger l’institution à l’aune du travail qu’elle accomplira. Le projet de loi exige un examen indépendant dans les cinq ans, puis tous les sept ans par la suite. L’examen devra se faire en consultant les partenaires ayant signé un traité moderne et en envisageant des changements au mandat et aux pouvoirs. Un examen parlementaire sera requis dans les 10 ans et tous les 10 ans par la suite. De tels examens seront l’occasion de se demander si les recommandations sont appliquées, si le commissariat a suffisamment d’expertise et de ressources et si des outils plus efficaces sont nécessaires.

Le gouvernement a une autre responsabilité à assumer. L’indépendance sur papier ne signifiera pas grand-chose si le commissariat ne peut pas obtenir les services d’experts en matière de traités, effectuer son travail dans les meilleurs délais ou obtenir un accès concret à l’information. Pour que le commissaire puisse être crédible, il faudra en outre que les ministères soient prêts à répondre franchement et à agir.

En tant que sénateurs, nous devrions écouter ce que les partenaires ayant signé un traité, les experts et les institutions concernées ont à dire pour savoir si le commissariat est capable de respecter cette norme dans la pratique.

Je vais maintenant vous exposer quatre points importants. Premièrement, le projet de loi est conforme aux principes de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones du Parlement fédéral. Deuxièmement, le projet de loi s’inscrit dans le cadre de l’obligation de consulter et, à mon avis, le travail collaboratif du gouvernement fédéral avec les Autochtones fait office de pratique exemplaire. Il en résulte un très bon modèle qui a toutes les chances de réussir.

Troisièmement, la mise en œuvre de cette loi, qui repose sur la reconnaissance des principes fondamentaux des traités et sur un esprit de collaboration, offre la possibilité de réduire, voire d’éliminer, les litiges qui opposent si souvent les parties aux traités. C’est un aspect très important. C’est en quelque sorte la philosophie fondamentale qui sous-tend le travail du commissariat.

Quatrièmement, pour ce qui est de bâtir un Canada fort, la présidente Eva Clayton de la nation nisga’a m’a rappelé ce matin — et c’est important — que près de 60 % des projets et des stratégies transformatrices évalués par le Bureau des grands projets du Canada comportent des aspects liés aux traités modernes, ce qui place les partenaires autochtones signataires de ces traités au cœur des projets d’importance nationale majeure pour notre pays. Ces quatre points soulignent la nécessité d’un commissaire aux traités modernes qui veillera à ce que les parties aux traités — tant le gouvernement fédéral que les Premières Nations — respectent leurs engagements.

Honorables sénateurs, en conclusion, lorsque j’étais commissaire aux traités, j’ai dit à de nombreux Canadiens que les traités sont un pont vers l’avenir et j’ai parlé de l’espoir d’un meilleur partenariat, de l’espoir de meilleures relations, de l’espoir que les communautés soient en mesure de façonner leur propre avenir et de l’espoir que les relations fondées sur des traités trouvent la place qui leur revient dans l’État canadien.

Je nourris toujours ces espoirs. Pour les concrétiser, il faut que le Canada comprenne son histoire et assume ses responsabilités. Les traités conclus il y a des générations ont contribué à façonner notre pays. Les traités modernes continuent d’établir des droits, une gouvernance et des relations durables au sein du Canada. Chaque traité doit être interprété selon ses propres dispositions; chacun doit être mis en œuvre avec le respect qui lui est dû. La création de ce poste de commissaire donnerait au Parlement un compte rendu indépendant et continu du rendement du gouvernement fédéral dans le cadre des traités modernes, ainsi que l’occasion d’exiger un meilleur suivi.

J’appuie le projet de loi C-10. Chers collègues, je vous demande de l’appuyer également, d’écouter les partenaires des traités modernes lors de son étude — si possible en comité — et d’accorder à la nouvelle institution toute l’attention qu’elle mérite compte tenu de sa mission. Son succès dépendra de son expertise, de son indépendance, de sa possession de moyens adéquats et de la volonté du gouvernement d’y donner suite. Notre responsabilité se poursuivra lorsque nous serons saisis des rapports du commissaire.

Au début de mon discours, j’ai proposé de faire le lien entre les traités historiques et les traités modernes, puis entre ces traités et la décision que doit prendre le Sénat. Les principes communs qui sous-tendent les traités historiques s’appliquent directement aux traités modernes. Ces principes devraient servir de cadre afin de dégager un sens et des objectifs communs dans l’interprétation des traités modernes.

Ce lien renvoie aux promesses qui ont permis aux peuples de vivre ensemble, à leur reconnaissance dans notre Constitution, et aujourd’hui à une mesure concrète visant à vérifier si le Canada respecte ses engagements découlant des traités modernes. Il pointe vers la relation que nous entendons léguer aux générations futures.

L’espoir dont j’ai parlé lorsque j’étais commissaire aux traités est lui aussi présent ici, dans cette salle, à nos côtés, en ce moment même. Nos cœurs renferment les valeurs qui guident notre jugement : le respect des peuples signataires des traités, la bonne foi envers les promesses de la Couronne et un engagement en faveur de la justice. Il nous incombe de traduire ce jugement en actions parlementaires.

Chers collègues, l’espoir dont j’ai parlé repose en fin de compte dans votre cœur et entre vos mains. J’appuie le projet de loi C-10 et je vous demande de franchir ce pas. Mon souhait le plus cher est que les peuples autochtones occupent la place qui leur revient au sein de la société canadienne et qu’ils jouissent de la paix, de la prospérité et de l’harmonie qui constituent l’essence même de notre pays.

Je demande que le projet de loi, après l’étape de la deuxième lecture, soit renvoyé au Comité sénatorial permanent des peuples autochtones. J’espère que le comité examinera le projet de loi et le renverra, sans amendement, afin qu’il puisse être adopté dans les plus brefs délais.

Merci, honorables sénateurs.

Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?

Des voix : D’accord.

(La motion est adoptée et le projet de loi est lu pour la deuxième fois.)