Projet de loi visant à renforcer le système d'immigration et la frontière du Canada

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui pour proposer d’inclure une disposition de caducité dans le projet de loi C-12. D’entrée de jeu, je tiens à préciser que la disposition de caducité que je propose vise certaines modifications bien précises à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés qui sont proposées dans le projet de loi C-12 et qui sont fortement contestées.

En ciblant ces dispositions en particulier, la disposition de caducité fait en sorte que le processus parlementaire obligatoire de reconfirmation ne s’applique qu’aux nouveaux pouvoirs exécutifs les plus importants qui concernent la capacité du Cabinet de suspendre ou d’annuler des demandes et des documents d’immigration par décret d’urgence, le pouvoir discrétionnaire des agents de révoquer l’inscription ou d’y mettre fin pour certaines demandes et certains documents, l’accès au statut de réfugié et les droits procéduraux des demandeurs d’asile.

Le projet de loi C-12 est présenté comme une réponse à un contexte mondial en évolution, à l’instabilité géopolitique croissante, à la montée de la migration irrégulière, à l’évolution des menaces à la sécurité et à l’augmentation des arriérés administratifs.

Compte tenu de la place du Canada dans le monde aujourd’hui, il serait irresponsable de ne pas mettre à jour nos systèmes de sécurité, nos mesures frontalières et notre système d’immigration. Une réforme est nécessaire. Cependant, la question dont nous sommes saisis n’est pas seulement de savoir si la modernisation doit avoir lieu, mais aussi de savoir comment nous pouvons la mettre en œuvre et quels principes doivent la guider.

Pour demeurer efficace, le cadre de l’immigration du Canada doit être adapté aux réalités du XXIe siècle en tenant compte des déplacements mondiaux, de l’instabilité géopolitique, des changements technologiques et les tendances migratoires de plus en plus complexes.

La réputation internationale du Canada repose non seulement sur la solidité de ses politiques d’immigration, mais aussi sur la manière dont ces politiques sont mises en œuvre. Nous sommes largement considérés comme un pays qui concilie sécurité et équité, application de la loi et compassion, souveraineté et responsabilité internationale. Si cet équilibre penche trop d’un côté, les conséquences dépassent le cadre des lois sur l’immigration.

Comme je l’ai déjà dit au Sénat, lors de l’examen en comité, ni la ministre ni les représentants du ministère n’ont été en mesure de fournir une ventilation des quelque 300 000 dossiers d’immigration actuellement en attente, notamment le nombre de dossiers concernant des étudiants, des demandeurs d’asile ou des migrants économiques.

Honorables sénateurs, comment peut-on nous demander de prendre des décisions d’une telle ampleur sans données empiriques?

Les retards administratifs en général soulèvent une préoccupation semblable. Des témoignages d’experts ont prévenu que plusieurs mesures prévues dans le projet de loi C-12 pourraient ne pas éliminer les retards. Elles pourraient simplement les déplacer. En resserrant les règles d’admissibilité, en accélérant les délais et en élargissant les dispositions relatives au désistement, nous pourrions assister à une augmentation marquée des demandes de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, une institution qui fonctionne déjà sous une pression considérable. Si nous nous contentons de déplacer le goulot d’étranglement en aval, nous n’aurons pas résolu le problème. Il se trouvera tout simplement ailleurs.

Quand nous avons demandé aux représentants du ministère quels seraient les effets de ces dispositions sur la réduction des arriérés et si des améliorations étaient attendues d’ici un an, deux ans ou cinq ans, aucune projection n’a été fournie.

Lorsque le gouvernement ne peut pas fournir les données ou les prévisions nécessaires pour montrer comment une mesure législative réduira les arriérés ou renforcera la sécurité, le Parlement devrait, comme je l’ai dit hier, interrompre l’étude de cette mesure parce que toute bonne politique repose sur des preuves solides.

Honorables sénateurs, le Canada a déjà fait face à des arriérés administratifs. Lorsque notre pays a connu des retards importants dans la délivrance des passeports, nous n’avons pas modifié les règles d’admissibilité pour l’obtention d’un passeport. Nous n’avons pas restreint les protections procédurales. Nous avons renforcé la capacité administrative. Nous avons alloué des ressources, augmenter le personnel et moderniser les systèmes.

Les arriérés dans le traitement des demandes d’immigration exigent la même solution concrète : un renforcement de la capacité, une amélioration des systèmes ainsi que l’affectation de ressources adéquates, et non la réduction des mesures de sauvegarde qui protègent l’équité.

Ce qui m’amène à l’amendement que je vous présente.

Hier, le Sénat a adopté un amendement exigeant que le ministre, après cinq ans, dépose un rapport sur l’application de la loi issue du projet de loi C-12.

Cet amendement renforce la transparence. Le Parlement devrait savoir comment les lois qu’il adopte fonctionnent en pratique, en particulier lorsqu’elles touchent des personnes vulnérables et qu’elles soulèvent d’importantes questions juridiques et humanitaires. L’amendement proposé était bon. J’ai moi aussi voté en sa faveur.

Cependant, honorables sénateurs, la transparence et la reddition de comptes ne sont pas la même chose. En vertu de l’amendement du gouvernement, le Parlement recevra un rapport, mais peu importe ce que ce rapport révèle — qu’il montre des réussites, des échecs, des conséquences imprévues ou des préjudices —, la loi demeurera inchangée. C’est un problème.

Rien n’oblige le Parlement à agir, il n’y a aucune obligation de décider si les dispositions doivent être maintenues et il n’y a aucune conséquence si le Parlement ne fait rien. Dans ce cadre, le Parlement est informé, mais n’est pas poussé à agir.

L’amendement que je propose fait en sorte que le Parlement doit décider. Il introduit une disposition de temporisation en vertu de laquelle certaines dispositions nouvelles et élargies de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés expireront le premier jour de la sixième année, une fois l’examen terminé, à moins que le Parlement ne vote explicitement pour les proroger.

Concrètement, cela change la situation par défaut. Selon le projet de loi tel qu’il est rédigé, la permanence est la situation par défaut. Une fois promulguées, les dispositions restent en vigueur indéfiniment, à moins que le Parlement choisisse plus tard de les réexaminer. Selon cet amendement, le réexamen, un réexamen éclairé, est la situation par défaut.

Si le Parlement estime que ces mesures fonctionnent comme prévu et qu’elles sont nécessaires, proportionnées et conformes à nos obligations légales et humanitaires, il peut voter pour les proroger. Cette prorogation doit toutefois être délibérée, fondée sur des données probantes et approuvée par les deux Chambres. La loi ne durera pas par inertie. Elle durera en raison d’une décision.

Le sénateur Harder a soutenu l’examen de l’amendement présenté par le sénateur Dean parce que l’amendement permet aux parlementaires « de mieux évaluer l’efficacité du système ». Le sénateur Harder a ajouté que l’amendement est « celui qui protégera l’intégrité du système à long terme ».

Il a également mis en garde contre le danger d’agir sans preuve. Or, de par sa nature, l’examen parlementaire consiste précisément en une analyse structurée du danger d’agir sans preuve, de l’expérience vécue, de ce qui fonctionne et de ce qui doit être rectifié. Un examen produit des conclusions. Celles-ci sont précieuses, mais elles ne contraignent pas à agir.

La disposition de temporisation est ce qui donne du poids à ces conclusions. Elle ajoute une conséquence logique à la surveillance que le sénateur Harder considère à juste titre comme importante. Le gouvernement et le Parlement doivent examiner les preuves et voter pour déterminer si la raison d’être de ces pouvoirs est toujours valable. Cela n’alourdit pas le processus d’examen. Il s’agit du mécanisme d’application des conclusions de l’examen. J’ose croire que cela respecte le cadre sur lequel le sénateur Harder nous a invités à nous concentrer.

Un examen permet de comprendre ce qui se passe; une disposition de temporisation oblige à agir. Ensemble, ils constituent le véritable visage de l’intégrité à long terme.

Cela reflète un principe simple de gouvernance démocratique. Lorsque le Parlement accorde des pouvoirs importants ou restreint des mesures de protection essentielles, il devrait également mettre en place des mécanismes permettant de réexaminer ces choix à la lumière de l’expérience réelle.

Une disposition de temporisation garantit que le Parlement devra réexaminer la question. Ce n’est pas faire de l’obstruction, c’est agir avec responsabilité. Je le répète : une disposition de temporisation ce n’est pas faire de l’obstruction, c’est agir avec responsabilité.

Honorables sénateurs, je voudrais également répondre à plusieurs arguments que je m’attends à entendre de la part du gouvernement.

Tout d’abord, certains pourraient soutenir qu’une disposition de temporisation est inutile parce que le Parlement peut toujours modifier ou abroger la loi. C’est tout à fait vrai en théorie. En pratique, une fois qu’une loi est adoptée, elle est rarement remaniée, à moins qu’une crise ne survienne ou qu’un problème ne devienne indéniable. Grâce à une disposition de caducité, on transforme la surveillance théorique en responsabilité programmée — oui, en responsabilité programmée. Cette disposition est absolument nécessaire, sans quoi ces pouvoirs disparaîtront.

J’attire votre attention sur la donnée dont j’ai parlé hier : sur les 51 dispositions d’examen incluses dans des mesures législatives au cours des 20 dernières années, seulement 17 ont mené à la réalisation d’un examen. C’est un taux de réussite de 33 %. Le message est très clair : nous pouvons faire mieux.

Deuxièmement, certains pourraient soutenir qu’une disposition de temporisation crée de l’instabilité ou perturbe la planification opérationnelle. C’est tout le contraire. Un horizon de cinq ans offre aux gouvernements, aux organismes et aux partenaires internationaux un calendrier prévisible. Si les mesures fonctionnent, leur renouvellement est simple. Si elles ne fonctionnent pas, le Parlement peut ajuster le tir. Cela renforce la stabilité, plutôt que de la diminuer.

Troisièmement, certains pourraient soutenir qu’une disposition de temporisation envoie un mauvais signal aux autres pays. Pourtant, en combinant une gestion efficace de l’immigration à une responsabilité démocratique, nous renforçons la réputation du Canada à l’échelle internationale. Le recours à des pouvoirs temporaires qui doivent être justifiés par un renouvellement témoigne de la confiance accordée à nos institutions et du respect de la primauté du droit.

Honorables sénateurs, nous devons donc nous poser deux questions simples : ce projet de loi devrait-il être adopté dans sa forme actuelle? Et si oui, quelles mesures de protection devraient l’accompagner?

Une disposition de temporisation est un instrument classique de second examen objectif. Il s’agit d’une mesure qui reconnaît le bien-fondé du projet de loi tout en garantissant que le Parlement conserve un contrôle sur ses effets à long terme. Elle ne retarde pas la mise en œuvre. Elle n’empêche pas le gouvernement d’agir, mais elle garantit que c’est le Parlement — et non l’inertie — qui détermine si des mesures extraordinaires doivent devenir des éléments permanents de la loi.

On a beaucoup parlé de la rapidité avec laquelle ce projet de loi a progressé. Ce n’est peut-être pas idéal, mais c’est ainsi. Parfois, les circonstances nous obligent à agir avec urgence. Je l’accepte. Quand cela se produit, nous devons être ouverts quant à la manière de trouver un contrepoids pour arriver à un équilibre face à cette urgence. Une disposition de temporisation permet d’atteindre cet équilibre.

Concrètement, l’application des lois diffère souvent de ce qui était prévu sur papier, ce qui a des conséquences imprévues. Les politiques adoptées dans l’urgence peuvent dès lors se normaliser sans examen approprié. Une disposition de temporisation vise à prévenir ce genre de situation. Elle ne fait qu’obliger les parlementaires à réexaminer la question lorsqu’ils auront le temps et les données nécessaires. Une telle disposition n’apparaît pas dans le projet de loi.

Il est vrai que très peu de projets de loi nécessitent une disposition de temporisation, mais celui-ci fait exception. Nous devons par ailleurs tenir compte des répercussions plus générales du projet de loi C-12. L’immigration est bien plus qu’une question de frontières et d’obligations humanitaires. C’est l’avenir du Canada qui est en jeu.

Sans l’immigration, le Canada aurait du mal à soutenir la croissance de la main-d’œuvre et à maintenir les services essentiels partout au pays. Déjà, les immigrants représentent près du quart des infirmiers autorisés et plus du tiers des médecins, des pharmaciens et des dentistes. Les chiffres sont tout aussi parlants dans les secteurs de la construction et des technologies, mais je n’ai pas assez de temps pour entrer dans les détails.

Chers collègues, le monde traverse actuellement une période de grande instabilité. Si nous souhaitons que le Canada demeure un choix pour l’avenir, il faut reconnaître que choisir le Canada, c’est avant tout une question de confiance — sans doute le maître mot de notre époque —, la confiance dans des systèmes sécuritaires et justes, qui offrent ce que d’autres pays ne peuvent probablement pas offrir.

En résumé, une disposition de temporisation reconnaît que les bonnes lois sont des instruments vivants qui sont évalués et peaufinés au fil du temps. Elle démontre que la surveillance n’est pas symbolique, mais réelle, et que les pouvoirs accordés dans des circonstances extraordinaires restent assujettis au contrôle démocratique.

Je suis la première à convenir qu’une disposition de temporisation ne doit pas être utilisée à la légère. Elle a déjà été utilisée dans le cadre d’une loi antiterroriste et d’une loi d’urgence. Ces projets de loi accordaient des pouvoirs extraordinaires. Cela vous rappelle quelque chose? Le projet de loi C-12 prévoit des pouvoirs extraordinaires.

La décision d’appuyer cet amendement n’est pas motivée par la peur ou par la volonté de nuire au projet de loi dont nous sommes saisis, ni par la volonté de mettre en doute les intentions des gouvernements futurs. Il s’agit plutôt d’une question de prévoyance. Cela permet de garantir que les pouvoirs que nous accordons aujourd’hui resteront justifiés demain.