La Loi sur l'efficacité énergétique

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi sur l’efficacité énergétique.

Ce projet de loi vise à mettre à jour le cadre fédéral régissant certains produits et systèmes consommateurs d’énergie, notamment par la mise en place de normes et d’exigences en matière d’étiquetage, et à fournir au gouvernement des outils plus modernes pour vérifier la conformité et faire respecter les règles.

En soi, cet objectif semble simple et non controversé. Toutefois, si l’on examine de plus près le libellé, on constate que ce projet de loi fait bien plus qu’apporter une simple mise à jour technique. En effet, le projet de loi fait trois choses.

Premièrement, il élargit considérablement la portée des règlements gouvernementaux. Deuxièmement, il élargit le champ d’application de ces règlements, notamment par l’ajout de la catégorie « entité commerciale ». Troisièmement, il élargit la gamme des outils d’application de la loi en modernisant le régime d’inspection et en ajoutant des ordonnances correctives, des sanctions plus sévères et des sanctions administratives pécuniaires.

Tel est l’objectif déclaré du projet de loi. La question qui se pose est la suivante : ce projet de loi atteint-il ses objectifs au prix d’un alourdissement des formalités administratives, pénalisant les petites entreprises et conférant au ministre des pouvoirs discrétionnaires trop étendus? C’est une question à laquelle le comité, puis le Sénat, devront répondre, mais permettez-moi d’alimenter la réflexion en parlant d’abord de la portée du projet de loi.

Le projet de loi S-4 élargit le sens de « normes d’efficacité énergétique » au-delà de la notion traditionnelle de mesure de la consommation d’énergie pour inclure ce que le projet de loi appelle explicitement « l’utilisation responsable de l’énergie ». Cet élargissement ouvre la porte à des exigences réglementaires et à l’établissement de normes liées à la durabilité, à la conception, à l’interopérabilité, à l’intégration des systèmes et même au type d’énergie utilisée.

Honorables sénateurs, les normes ne me posent pas problème. Ce qui me pose problème, c’est lorsqu’elles ne sont pas claires. Quand un cadre réglementaire devient si large que les parties réglementées ne peuvent plus facilement en comprendre les limites, l’incertitude devient la règle plutôt que l’exception. Cette incertitude entraîne des coûts réels — des coûts d’observation, des frais juridiques et, au bout du compte, des coûts plus élevés pour les consommateurs, tout le contraire des intentions déclarées du projet de loi. Un cadre réglementaire moderne doit apporter de la clarté. Le projet de loi S-4 risque d’avoir l’effet opposé.

La deuxième chose qui me préoccupe, c’est que le projet de loi élargit le filet pour inclure un plus large éventail d’acteurs qui ne sont pas visés par la loi initiale. Historiquement, la Loi sur l’efficacité énergétique ne visait que les fournisseurs, ceux qui fabriquent, qui importent ou qui vendent des produits et, par conséquent, qui contrôlent la conception, l’étiquetage et les allégations de rendement.

Le projet de loi S-4 introduit une nouvelle catégorie appelée « entité commerciale », c’est-à-dire toute entreprise qui utilise du matériel consommateur d’énergie à des fins commerciales. En pratique, cette modification pourrait toucher un large éventail d’acteurs, comme les petits et moyens détaillants, les distributeurs, les gestionnaires d’immeubles et d’autres maillons de la chaîne d’approvisionnement. Nombre de ces entreprises n’ont pas participé à la conception du produit, n’ont aucun contrôle sur son étiquette et doivent s’en remettre aux renseignements fournis par les fabricants ou les importateurs. En fait, chers collègues, dans de nombreux cas, il s’agit d’équipement qui est déjà installé, payé et exploité dans une entreprise.

Par conséquent, est-il raisonnable d’élargir les obligations relatives à la conformité et les risques de sanctions aux entités qui n’ont aucun contrôle sur l’un ou l’autre de ces maillons de la chaîne d’approvisionnement? Les antécédents en la matière ont déjà démontré qu’élargir les exigences de cette manière tend à pénaliser d’abord les petits joueurs, ceux qui n’ont ni service d’assurance de la conformité, ni d’avocats à l’interne, ni la capacité d’absorber ces changements réglementaires.

En outre, le projet de loi S-4 élargit considérablement les pouvoirs d’inspection et de vérification, et ce, en ouvrant explicitement la voie aux demandes de données, de documents, de résultats de tests et même à l’accès aux outils numériques de modélisation et de simulation. Il inscrit dans la loi les inspections à distance comme instrument pour assurer la conformité aux normes en vigueur — au nom de la modernisation. C’est très bien la modernisation, mais le projet de loi ne prévoit aucune mesure de protection claire pour l’utilisateur. Voilà le problème.

Comment les secrets commerciaux et la propriété intellectuelle seront-ils protégés, surtout dans le contexte où le partage d’information avec des gouvernements ou des organisations à l’étranger est autorisé? Comment les risques relatifs à la cybersécurité seront-ils gérés lorsque l’accès à distance et les systèmes numériques seront en cause?

Actualiser la réglementation ne devrait pas mener à un élargissement non défini des pouvoirs. Le Parlement a la responsabilité de veiller à ce que le principe de proportionnalité et la protection des renseignements sensibles soient intégrés au cadre réglementaire lui-même.

J’ai aussi de sérieuses préoccupations au sujet de l’application de la loi.

Premièrement, le projet de loi élargit les pouvoirs d’inspection en passant d’un modèle uniquement axé sur la surveillance de la conformité à un modèle axé sur la prévention des violations. Les inspecteurs peuvent intervenir s’ils ont des motifs raisonnables de croire que des activités régies par la loi sont exercées sur les lieux ou qu’on y trouve des matériels ou des documents pertinents. Cette approche plus proactive pourrait faire augmenter la fréquence des inspections. Pour les petites entreprises, cela représente une augmentation du fardeau administratif, de l’incertitude et des risques opérationnels.

Deuxièmement, le projet de loi S-4 prévoit des mesures correctives. Une mesure corrective peut obliger une entreprise à cesser immédiatement d’importer un produit, de l’expédier, de le vendre ou d’en faire la publicité. Les conséquences économiques d’un tel arrêté seraient catastrophiques, en particulier, chers collègues, pour les PME.

Parallèlement, le projet de loi augmente considérablement les sanctions pénales et établit un régime de sanctions administratives pécuniaires. Comme je l’ai mentionné tout à l’heure, chers collègues, ces mesures s’appliqueront aux entreprises qui n’ont aucun contrôle, ou très peu, sur la fabrication, le développement ou l’étiquetage des produits.

Cette situation soulève à son tour une question d’équité. Si une entreprise conteste l’interprétation d’une exigence, aura-t-elle le temps et la possibilité de faire valoir son point de vue avant que le préjudice économique ne devienne irréversible? De plus, à cause de l’incertitude créée par l’ingérence du gouvernement dans des domaines où l’entreprise n’a peut-être aucun contrôle, il serait plus difficile d’attirer ou de conserver des investisseurs.

Si on ajoute à cela le pouvoir de publier des noms ou des descriptions pour « encourager » le respect de la loi — c’est ce qui figurerait dans la version modifiée de la loi, chers collègues — sans établir des seuils clairs et un processus équitable, on obtient un outil permettant d’exercer une pression sur la réputation, ce qui peut être particulièrement dommageable pour les PME, qui ne peuvent pas facilement faire face à ce qui pourrait s’avérer une atteinte à la réputation totalement injustifiée.

Il ne s’agit pas là de préoccupations purement théoriques. La politique énergétique n’est pas abstraite pour Terre-Neuve-et-Labrador, la province que je représente, ni pour le Canada d’ailleurs. Elle touche les collectivités éloignées, les employeurs industriels, les chaînes d’approvisionnement à l’étranger ainsi que le coût du chauffage et de l’éclairage, une nécessité dans un climat rigoureux.

Terre-Neuve-et-Labrador dépend de chaînes d’approvisionnement longues et complexes, car Terre-Neuve est une île et le Labrador est une région éloignée. Souvent, l’intégrité de la chaîne d’approvisionnement influe sur notre façon de vivre et notre façon de travailler. Les équipements qui consomment de l’énergie sont souvent importés, expédiés à partir d’une autre province et installés par des exploitants qui ne sont pas responsables de la conception ni de la fabrication des produits dont ils ont besoin. Quand on resserre l’obligation de se conformer à la loi et que l’on augmente ainsi le risque qu’elle ne soit pas respectée, sans établir des responsabilités claires, ce sont des régions comme la mienne — et d’autres régions du Canada, qui est un pays vaste et principalement rural — qui en ressentent les effets en premier.

Peu d’exploitants et de fournisseurs de services au Canada ont des équipes de conformité à l’interne. Ils dépendent de la prévisibilité, de la transparence, des délais raisonnables et du coût des marchandises. L’imposition soudaine de mesures correctives, les outils discrétionnaires d’application de la loi et l’escalade des sanctions peuvent décourager les investisseurs et retarder les améliorations en matière d’efficacité plutôt que de les accélérer.

Il y a aussi la dimension de l’équité régionale. Les collectivités isolées et nordiques ont moins de choix, des cycles de remplacement plus longs et des coûts plus élevés. Un cadre trop rigide ou trop discrétionnaire — comme c’est le cas ici — risque de limiter leur accès à des technologies appropriées plutôt que de favoriser leur adoption. La politique d’efficacité énergétique devrait tenir compte des réalités régionales, et non aller à leur encontre.

Le projet de loi S-4 crée également un nouveau régime d’exemption, accordé par décret ministériel. On propose deux types d’exemptions. Premièrement, les exemptions d’une durée maximale de six mois, lorsque le ministre estime qu’une intervention immédiate est nécessaire, comme pour harmoniser une règle, corriger une erreur ou répondre à des circonstances exceptionnelles. Deuxièmement, les exemptions pour de prétendus projets pilotes, qui peuvent durer jusqu’à trois ans et être prolongées jusqu’à six ans au maximum pour tester un produit, un processus ou même une approche réglementaire.

En théorie, cette façon de procéder est un moyen de promouvoir l’innovation. Utilisée avec prudence, elle pourrait en effet aider les entreprises à tester de nouvelles technologies sans être entravées par des règles obsolètes.

Ma préoccupation concerne l’équité en matière de concurrence. Lorsque le gouvernement peut accorder des exemptions ciblées à une entreprise, à une catégorie d’entreprises ou à certains produits, il crée en fait des régimes parallèles: l’un où l’on doit se conformer immédiatement et l’autre où l’on a droit à des exigences réduites. Cela peut créer des avantages concurrentiels pour certains, des désavantages pour d’autres et une incertitude sur l’ensemble du marché. Et sans aucun doute, cela entraînera des coûts supplémentaires qui seront répercutés sur les consommateurs, qui souffrent déjà.

Si nous voulons éviter l’arbitraire, nous avons besoin de garde-fous. La question est de savoir comment veiller à ce que les exemptions ne deviennent pas des exceptions permanentes déguisées.

De plus, cet article, en substance, va à l’encontre du régime d’application de la loi que j’ai mentionné plus tôt. Il pourrait y avoir un effet dissuasif sur les entreprises puisque, dans cet article, le ministre est censé leur mettre de la pression pour les « encourager ». C’est une juxtaposition étrange dans le même projet de loi.

Enfin, il y a un changement mineur, mais important, aux exigences concernant les rapports qui mérite notre attention. Le projet de loi S-4 élimine les références aux États américains dans la comparaison des normes présentée au Parlement. C’est important, car les rapports ne sont pas que de simples communications d’information. Ce sont des outils qui permettent au Parlement de comprendre où en est vraiment le Canada.

Aux États-Unis, les approches varient grandement d’un État à l’autre. Exiger que les États américains soient inclus dans les rapports a permis d’obtenir une image plus précise de la situation sur le terrain. Omettre cette information réduit la qualité et la crédibilité des comparaisons. Moins le Parlement dispose de points de repère, plus il est facile de lui présenter une version sélective des faits. C’est en multipliant les comparaisons, et non en les réduisant, que l’on renforce la transparence et l’exactitude. Pourquoi donc éliminer des comparaisons qui rendent les rapports plus informatifs?

Honorables sénateurs, le projet de loi S-4 contient des objectifs louables, mais il soulève également de sérieuses préoccupations.

Une fois ce projet de loi renvoyé au comité, ce dernier devra donc l’examiner en gardant à l’esprit une question centrale : le gouvernement peut-il atteindre ses objectifs sans alourdir les formalités administratives, sans menacer la viabilité réelle des petites entreprises et, enfin, en mettant en place des garanties qui assurent la proportionnalité, la prévisibilité et l’équité procédurale?

C’est le critère que ce projet de loi doit respecter.

Merci.