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La politique sur les drogues des Pays-Bas

Mémoire devant être présenté lors des audiences du Comité spécial sur les drogues illicites,
à Ottawa, le 19 novembre 2001

Bob Keizer[1]
Conseiller en matière de politique sur les drogues,
Ministère de la Santé, du Bien-être et des Sports des Pays-Bas


1. Introduction 

Dans ce mémoire, je décrirai brièvement l’historique de la politique néerlandaise en matière de drogues, les principaux éléments de cette politique, les résultats qu’elle a permis d’atteindre et les aspects de celle-ci qui donnent lieu à un débat. Pour des renseignements plus détaillés, je vous renvoie aux autres mémoires qui seront présenté aujourd’hui. Ceux qui veulent connaître davantage de faits peuvent consulter les nombreuses et excellentes sources d’information qui existent sur ce sujet : les fiches de renseignements de l’Institut Trimbos ainsi que les informations détaillées que l’Institut publie dans le cadre de l’Observatoire national des drogues (www.trimbos.nl), et l’article de Marcel de Kort et Ton Cramer intitulé « Pragmatism versus Ideology : Dutch Policy Continued » (Journal of Drug Issues 1999, volume 29, no 3). Pour des informations au sujet de la politique des Pays-Bas d’un point de vue européen, on peut consulter les rapports annuels de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) (www.emcdda.org)

Pour comprendre la politique néerlandaise en matière de drogues, il faut d’abord connaître un peu les Pays-Bas. Après tout, les caractéristiques et la culture d’un pays façonnent nécessairement la politique sur les drogues qu’il établit. Les Pays-Bas ont une densité de population parmi les fortes au monde. Environ 16 millions de personnes vivent sur un territoire dont la grandeur est d’environ le quart de celle de l’île de Vancouver. Le commerce et les transports sont depuis fort longtemps des industries clés des Pays-Bas et notre pays est universellement perçu comme « la porte d’entrée de l’Europe ». Les Hollandais croient beaucoup à la liberté individuelle et à la séparation de « l’Église » (autrement dit de la morale) et de l’État. Nous valorisons le pragmatisme. D’autre part, les Pays-Bas se caractérisent par un sens aigu de la responsabilité à l’égard du bien-être collectif. On y trouve un ensemble très élaboré de programmes sociaux et des systèmes de santé et d’éducation accessibles à tous. Le pays connaît depuis longtemps une grande diversité des orientations politiques et son gouvernement actuel est formé de libéraux, de socio-libéraux et de socio-démocrates. Notre appareil administratif est fortement décentralisé au profit des autorités locales (particulièrement en ce qui concerne la politique sur les drogues).

 

2. Les principes de base de la politique néerlandaise sur les drogues 

Notre politique actuelle sur les drogues, qui a été élaborée au milieu des années soixante-dix, reflète les caractéristiques de notre pays. Il existe chez nous un large éventail d’établissements offrant des soins aux toxicomanes. La politique néerlandaise n’est pas moralisatrice, mais elle est fondée sur le postulat que la consommation de drogues est un fait et doit être traitée de la manière la plus pratique possible. Le plus important objectif de notre politique en ce domaine est donc d’éviter ou de limiter les risques et les préjudices que cause la consommation de drogues, tant à l’usager lui-même qu’à son milieu. C’est en partie pour cette raison que le ministère de la Santé est chargé de coordonner l’application de la politique sur les drogues. La pierre angulaire de cette politique est une loi (la Loi sur l’opium) qui repose sur deux principes fondamentaux. Premièrement, elle fait la distinction entre divers types de drogues en fonction de leur nocivité (les produits tirés du chanvre d’une part, et les drogues dont l’usage constitue un risque « inacceptable » d’autre part). Deuxièmement, la loi établit des différences dans la nature des infractions, en distinguant par exemple entre la possession de petites quantités de drogues destinées à un usage personnel et la possession de drogues à des fins de revente. La possession de 30 grammes ou moins de cannabis est une infraction mineure. La possession de plus de 30 grammes est une infraction pénale. L’usage de drogues ne constitue pas un délit. Cette façon d’aborder la question nous donne la possibilité de mettre en œuvre une politique équilibrée par le biais de l’application de notre droit pénal. 

Le commerce de petites quantités de cannabis, dans les points de vente que nous appellons des caféteries (coffee-shops), est toléré lorsqu’il se fait dans des conditions rigoureuses. Cette tolérance est un moyen d’action tout à fait caractéristique des Pays-Bas qui repose sur le pouvoir dont dispose le ministère public de s’abstenir d’intenter des poursuites pour des infractions. Ce principe, dit «principe d’opportunité », est inscrit dans la loi. Le commerce à petite échelle fait dans les caféteries est donc une infraction du point de vue juridique, mais s’il a lieu dans certains conditions il ne fait pas l’objet de poursuites. Ces conditions sont les suivantes : il ne doit y avoir ni publicité ni vente de drogues dures, on ne doit occasionner aucune nuisance, il est interdit d’admettre des mineurs (personnes de moins de 18 ans) dans l’établissement ou de leur vendre de la drogue, et les ventes ne doivent pas être de plus de 5 grammes par transaction. Les stocks de la caféterie ne doivent pas être supérieurs à 500 grammes de cannabis. 

L’idée sous-jacente à la politique adoptée par les Pays-Bas à l’égard des caféteries est la limitation des préjudices. Elle s’appuie sur l’argument voulant que si nous n’intentons pas de poursuite pour le commerce ou l’usage, dans des conditions définies, de petites quantités de cannabis, les usagers - qui sont principalement des jeunes faisant l’expérience de la drogue – évitent ainsi d’avoir un casier judiciaire et ne sont pas poussés vers les milieux criminels au sein desquels le risque qu’on les incite à essayer des drogues plus dangereuses telles que l’héroïne est beaucoup plus élevé. 

Beaucoup de gens croient qu’aux Pays-Bas on peut se procurer des drogues légalement et que nous ne faisons aucun effort pour lutter contre le mécanisme d’approvisionnement du marché de la drogue. Rien n’est plus faux. Il y a une collaboration intense et permanente entre le réseau d’établissements de traitement de la toxicomanie, les autorités judiciaires et les administrateurs publics. À l’exception du commerce de petites quantités de cannabis dans les caféteries, la lutte contre toutes les autres formes de commerce et de production de drogues occupe un rang élevé dans l’ordre des priorités. Les policiers et les douaniers saisissent fréquemment de grosses cargaisons de drogues et collaborent étroitement avec d’autres pays dans la lutte contre le crime organisé. L’an dernier, environ 40 000 kg de cannabis et 660 000 plants de marijuana ont été saisis; 1372 plantations ont été détruites; 5,5 millions de comprimés de XTC (ecstasy) ont été saisis. Je tire ces chiffres de la fiche séparée sur les données du ministère de la Justice qui sera présentée aujourd’hui. Les peines encourues pour les infractions liées aux drogues sont comparables à celles prévues dans beaucoup d’autres pays et la rigueur avec laquelle nous appliquons nos lois sur les drogues se compare également assez bien avec ce que font les pays voisins. La capacité d’accueil de nos prisons compte parmi les plus grandes d’Europe et 17 % de nos cellules sont occupées par des contrevenants à nos lois sur les drogues. On a estimé qu’entre 25 et 44 % de la population carcérale est constituée de toxicomanes et d’usagers de drogues.

 

3. Résultats 

Il y a maintenant plus de 25 ans que nous appliquons cette politique. Quels résultats a-t-elle donnés, en ce qui regarde l’atteinte de son objectif le plus important, soit la limitation des préjudices? Les sources dont j’ai fait mention précédemment et en particulier le mémoire de M. Korf qui sera présenté aujourd’hui peuvent être consultés pour des statistiques sur la consommation de cannabis.  

-         Consommation de cannabis : aux Pays-Bas, comme dans tous les autres pays, le nombre de fumeurs réguliers de produits du chanvre a augmenté au cours des dernières années, et l’âge auquel les usagers commencent à fumer a baissé graduellement. Les demandes de services auprès des établissements de traitement de la toxicomanie de la part des personnes qui éprouvent des problèmes avec l’usage du cannabis se sont aussi accrues au cours des dernières années, bien qu’on estime que ces personnes ne représentent que 1 % des consommateurs habituels de cannabis. Il y a aussi des indices montrant que la consommation de cannabis se stabilise, diminue même. Il est toutefois remarquable que les études comparatives internationales montrent qu’aussi bien la tendance vers une consommation accrue que le niveau actuel de consommation se comparent à ce qu’on observe dans les pays avoisinant les Pays-Bas, dont l’Allemagne, la France et la Belgique, et sont nettement plus faibles qu’au Royaume-Uni et aux États-Unis[2]. Ces statistiques laissent penser qu’il n’y pratiquement aucun rapport entre l’augmentation de l’usage du cannabis et la politique appliquée à l’égard des usagers.

-         Usagers de drogues dures (héroïne et cocaïne) : Grâce à des soins et à des mécanismes de prévention de grande qualité, y compris une distribution à grande échelle de méthadone et de seringues propres, la situation présente aux Pays-Bas dans ce domaine ne trouve de comparaison que dans quelques autres pays. Le nombre d’héroïnomanes et de cocaïnomanes s’est stabilisé il y a à peu près dix ans au niveau de 2,5 par 1000 habitants. Ceci veut dire que les Pays-Bas comptent parmi les trois pays de l’Union européenne (derrière la Finlande et l’Allemagne) ayant le plus faible nombre de toxicomanes constituant des cas problèmes[3].

-         Bien que nous ayons observé une hausse de la consommation de cannabis au cours des dix dernières années, le nombre de toxicomanes constituant des cas problèmes est demeuré stable au cours de cette période. On peut donc déduire de ceci que la théorie « du marche-pied » ne s’est pas avérée dans notre pays.

-         La population d’usagers de drogues dures aux Pays-Bas demeure en gros constitué du même groupe de personnes, ce que démontre le fait que chaque année leur âge moyen s’élève de presque un an. En ce moment, il est d’environ 40 ans. Peu de jeunes adoptent l’héroïne ou le crack. Les torts faits à la santé par l’usage des drogues dures sont demeurés limités. Le nombre de décès dus à des drogues[4] et le nombre de toxicomanes porteurs du VIH sont faibles[5]. L’intégration assez bien réussie d’une proportion relativement importante des usagers de drogues à notre société est un autre effet positif de notre politique.

-         Tout comme les pays voisins, nous avons observé une augmentation de la consommation de XTC au cours des dernières années. La proportion des jeunes qui en font usage régulièrement est d’environ 1,4 %. Dans ce cas-ci cependant, des signes montrent que la consommation a diminué récemment.

 

4. Évolution récente et sujets à débat 

Si on garde à l’esprit que l’objectif visé est la limitation des préjudices, tout ceci montre nettement que notre politique a été raisonnablement fructueuse. Faut-il en déduire pour autant que la politique des Pays-Bas en matière de drogues est la meilleure qui puisse être? Non, loin de là. Nous sommes continuellement confrontés à une série de problèmes, ce qui veut dire qu’il nous faut aussi modifier continuellement notre politique. Voici un résumé des aspects les plus importants de l’évolution de notre ligne de conduite en la matière et des sujets qui ont soulevé des débats politiques au cours des dernières années.

 

a. Les caféteries 

Au début des années quatre-vingt-dix, il est devenu évident qu’un certain nombre de problèmes se posaient à propos des caféteries : des propriétaires et des clients commettant des délits mineurs, des clients traînant autour des établissements et les allées et venues des voitures des clients, ce qui constituait parfois une nuisance pour les gens vivant dans le voisinage. Ce dernier problème était particulièrement ressenti dans les régions près des frontières, où un nombre toujours croissant d’étrangers venaient dans les caféteries pour acheter du cannabis. En réaction à cela, la surveillance du respect des conditions est devenue plus rigoureuse et le nombre de caféteries a été réduit dans certaines municipalités. En 1997, le nombre de ces caféteries était estimé à 1179; en 2000, il en restait seulement 813. Afin de réduire le tourisme de la drogue, les autorités néerlandaises ont également décidé de réduire de 30 à 5 grammes la quantité de cannabis pouvant être vendu en une seule transaction. 

Je dois insister sur un point : ce n’était pas parce que nous ne croyions plus à la valeur du système des caféteries que nous avons fait cela, mais bien par ce que les autorités voulaient acquérir un contrôle plus serré sur ce phénomène. 

Les administrations locales sont les principales responsables de l’application de la politique portant sur les caféteries. Les problèmes entourant ces établissements peuvent pour une bonne part être imputés au fait que les administrateurs locaux et les autorités policières locales ne savaient pas vraiment de quelle façon appliquer cette politique. Ce n’est pas vraiment étonnant puisque les caféteries fonctionnent encore sans cadre administratif défini. La vente de cannabis « à la porte avant » n’est pas légale mais elle est tolérée, et les achats « à la porte arrière » ne font pas partie de ce que permet cette politique de tolérance. En pratique, cela signifie que le propriétaire d’une caféterie est forcé d’acheter son cannabis sur le marché illégal. C’est une situation pour le moins embarrassante d’un point de vue administratif. Une chose pourtant défendue est néanmoins tolérée. Malgré tout, les maires, les chefs de police et les politiciens des Pays-Bas maintiennent leur appui au concept. Ils font valoir, pour justifier cet appui, qu’il vaut mieux maîtriser le problème à moitié que de ne rien maîtriser du tout. Ceci se traduit dans le fait que les maires des grandes villes ont rarement recours aux pouvoirs dont ils disposent pour fermer toutes les caféteries de leur municipalité. Tant les administrateurs que les autorités policières jugent que les avantages qu’offrent les caféteries l’emportent sur les inconvénients qu’elles créent. La fermeture des caféteries entraînerait certainement une augmentation du commerce dans les rues, dans les maisons privées et dans les cours d’école, phénomène qui s’accompagnerait sûrement de ventes de drogues dures, tout ceci sans que le taux de consommation de la population ne diminue si on se fie aux données sur ce sujet pour d’autres pays. 

La situation actuelle pose un dilemme (pragmatisme ou logique administrative) en ce qui regarde la politique des Pays-Bas sur le cannabis. Le parlement néerlandais a récemment débattu longuement cette question. En réponse à un projet mis de l’avant par 60 maires du pays, le parlement a proposé que soit entreprise une expérience d’approvisionnement « réglementé » de cannabis ; elle consisterait à mettre en place un système de culture et de distribution de cannabis, celui-ci n’étant fourni qu’à un nombre limité de caféteries. Le cycle serait ainsi complet et le crime organisé pourrait être maintenu à l’extérieur de ces activités. 

Le gouvernement a rejeté ce projet. Les principaux motifs évoqués sont qu’une expérience de ce genre pourrait aller à l’encontre des dispositions des traités internationaux et faire également l’objet de critiques sévères de la part des pays voisins; en outre, une expérience de ce genre exigerait qu’on mette en place une panoplie de mesures de contrôle supplémentaires et serait donc très coûteuse. Le débat s’est toutefois conclu par la promesse du gouvernement de mener activement une recherche visant à établir dans quelle mesure d’autres pays sont aux prises avec des problèmes et des dilemmes similaires. Pour y arriver, il est prévu de tenir aux Pays-Bas, en décembre2001, une « conférence des villes » où un grand nombre de villes européennes pourront faire part les unes aux autres de leurs expériences respectives.

 

b. Commerce et production de drogues 

Au cours des dernières années, il est devenu de plus en plus évident qu’un certain commerce international de drogues passe par les Pays-Bas et que des activités de production de drogues sont menées à partir des Pays-Bas. Ceci s’applique surtout à la production et au transport en transit de XTC et de cannabis. 

Au cours des années récentes, nous avons lutté plus intensivement contre la vente et la production de XTC en renforçant notre contrôle sur le commerce des précurseurs et en créant une unité spéciale de police, l’Unité des drogues synthétiques (UDS). Le Parlement néerlandais a récemment approuvé un plan élaboré visant à renforcer la lutte contre la production de XTC. 

En ce qui a trait à la production et à la vente de cannabis, nous avons raffiné nos lois et intensifié notre travail de détection. La culture de cannabis pour un usage personnel est de fait tolérée (jusqu’à 6 plants), mais nous consacrons beaucoup d’efforts à la détection des cultures à grande échelle. Cette politique a entraîné une importante augmentation des quantités de cannabis saisies (particulièrement du cannabis cultivé aux Pays-Bas). Toute proportion gardée, les Pays-Bas saisissent beaucoup plus de cannabis que la plupart des autres pays européens. 

Dans ce contexte je devrais également expliquer que le cannabis cultivé aux Pays-Bas se caractérise par une augmentation de sa teneur moyenne en THC. En 1999, la teneur moyenne en THC du cannabis cultivé aux Pays-Bas était d’environ 9 % alors qu’elle était en moyenne de 5 % pour celui cultivé à l’étranger (bien qu’on cultive aussi du cannabis à forte teneur en THC dans d’autres pays). Une étude récente (menée en 2000) a cependant démontré que cette teneur atteignait environ 11 % pour le cannabis cultivé aux Pays-Bas. Nous ne savons pas s’il s’agit d’une tendance temporaire ou d’une mutation de fond. Nous n’avons pas non plus de données scientifiques sur les effets possibles de la consommation de ce cannabis sur la santé. Nous nous proposons de mener des recherches plus poussées sur cette question et nous continuerons de surveiller attentivement ce qui se produit sur ce marché. 

Comme je l’ai déjà dit, il est erroné de croire que nous appliquons une politique de tolérance à l’égard de la vente et de la production de drogues à grande échelle. Néanmoins, la question centrale est et demeure celle-ci : est-ce à cause de notre politique de tolérance à l’égard des usagers de drogues et de notre politique relative aux caféteries qu’il y a un trafic et une production de drogues à grande échelle aux Pays-Bas, ou ce dernier phénomène est-il sans rapport avec ces politiques? 

Certains indices viennent appuyer ce premier point de vue lorsque nous examinons ce qui s’est passé dans les années quatre-vingt, une époque où – comme beaucoup de pays – nous n’étions pas suffisamment conscients du rôle que jouait le crime organisé dans le domaine de la drogue. Ceci n’est toutefois plus vrai en ce qui regarde les années quatre-vingt-dix, comme le montrent mes remarques précédentes au sujet des efforts consentis par la police, les fonctionnaires des douanes et les autorités judiciaires des Pays-Bas. Si on se fie aux résultats des recherches (peu nombreuses) qui ont été effectuées dans le but de déterminer si la politique des Pays-Bas en matière de drogue attire les criminels, il semblerait plutôt que le crime organisé profite simplement, pour mener son propre commerce, de la bonne infrastructure du pays, de la présence d’une industrie chimique de haut niveau, de l’absence de vérifications aux frontières et de l’énorme volume de marchandises qui y circulent en toute légalité. Chaque année, on transborde plus de 6 millions (!) de conteneurs dans le port de Rotterdam. Il n’est pas nécessaire d’être un génie en mathématiques pour reconnaître que même avec les méthodes de détection les plus rigoureuses, il est fort probable qu’une proportion importante des marchandises ne fasse l’objet d’aucune vérification.

 

c. Changement des tendances dans la consommation de drogues et dans le traitement des problèmes de toxicomanie 

Des changements marqués se sont produits dans les modèles de consommation de drogues au cours des dernières années. J’ai déjà parlé de l’augmentation de l’usage du cannabis et de celui de l’ecstasy (XTC) et autres drogues synthétiques (bien que les enquêtes récentes montrent que la situation se stabilise). Ceci a exigé une adaptation de notre politique. À titre d’exemple, au cours des dernières années nous avons consacré beaucoup plus d’efforts à la conception de programmes de prévention novateurs. L’éducation des jeunes, dans les écoles principalement, l’accent étant mis chaque fois que c’est possible sur l’énoncé des faits, peut encore être perçue comme notre plus important moyen d’action. 

L’éducation joue également un rôle de premier plan dans notre façon d’aborder la question de l’usage du XTC, et nous avons aussi entrepris une vaste étude sur la nocivité du XTC et sur les modèles de comportement des usagers de cette drogue, parce nous connaissions en fait peu de choses sur elle. Nous avons également mis en place un réseau d’alerte rapide pour être en mesure de découvrir rapidement l’arrivée de nouvelles pilules sur le marché. L’analyse des pilules est un élément important de ce système. C’est grâce à cette politique que le XTC a causé relativement peu de décès aux Pays-Bas. 

Autre tendance observable, les organismes offrant des soins aux toxicomanes ont dû faire face à un nombre croissant de toxicomanes souffrant de problèmes mentaux et de toxicomanes en mauvais état physique. L’expérience a montré qu’un traitement dont le but est de promouvoir l’abstinence est peu utile pour ces groupes. Il faudra modifier radicalement les soins que nous offrons, tant en ce qui regarde la nature de ces soins que la façon de les organiser. L’amélioration de l’efficacité et de la qualité de ces soins est donc hautement prioritaire. L’expérimentation rigoureusement scientifique de distribution d’héroïne, dans une perspective médicale, constitue un exemple des changements en cours. Le but est d’améliorer l’état de santé et la situation sociale des toxicomanes. Cette expérience, à laquelle participent 600 toxicomanes, sera évaluée au début de l’an prochain. Si les résultats sont positifs, le ministre de la Santé va proposer que le programme de distribution soit modifié de façon à devenir une forme normalisée de traitement. La désintoxication rapide sous anesthésie et l’administration de fortes doses de méthadone sont d’autres exemples d’innovations dans les méthodes de traitement. 

Il convient à cette étape-ci de faire certaines observations sur l’importance de la recherche et du suivi dans le domaine de la politique sur les drogues. Les politiciens et autres décideurs sous-estiment souvent l’importance de la conception et du financement d’outils servant à ces fins. Pourtant, sans ces outils il est impossible de suivre de près l’évolution du marché des drogues et de faire l’analyse de l’effet réel des mesures mises en œuvre. Heureusement, le ministre néerlandais de la Santé a reconnu l’importance de ces outils et nous a donné les moyens dont nous avons besoin pour effectuer un suivi d’ensemble des effets de notre politique et mener les recherches nécessaires.

 

d. Nuisance occasionnée par les consommateurs de drogues dures 

Au début des années quatre-vingt-dix, le comportement de consommateurs de drogues fortement dépendants a commencé à susciter de plus en plus de critiques de la part de simples citoyens. Un petit groupe de toxicomanes invétérés constituait une source constante d’atteinte aux droits du public, occasionnait des nuisances considérables, tant sur le plan social que sur le plan judiciaire. Ces nuisances prenaient la forme de délits mineurs ou d’inconduite et faisaient en sorte que le public ne se sentait pas en sécurité. Environ 20 % des drogués font partie de ce groupe. Le gouvernement a réagi rapidement en mettant au point un vaste programme de lutte contre ce phénomène et en le dotant d’un budget relativement important. Les politiciens ont réalisé qu’une politique sur les drogues ne peut être efficace que si le public l’appuie et cet appui risquait d’être perdu. 

Les projets incluaient la mise sur pied de meilleurs lieux de refuge pour les toxicomanes constituant des cas problèmes et une attitude plus rigoureuse à l’égard de la nuisance qu’ils occasionnaient. La responsabilité première pour l’application de ces mesures revenait aux autorités municipales et aux organismes offrant des soins aux toxicomanes. Bon nombre d’établissements ont alors vu le jour, dont des salles pour les usagers de drogues ouvertes à des fins expérimentales (où l’usage de drogues est toléré), des résidences spécialisées et de nouvelles formes de cliniques de traitement de la toxicomanie spécialement conçues pour ce groupe particulier de toxicomanes. Les Pays-Bas ont également amorcé des expériences de traitement forcé et de réhabilitation du noyau dur de toxicomanes occasionnant des nuisances. Ces établissements comprennent 300 places destinées à des personnes qui ont à plusieurs reprises été reconnues coupables de crimes mineurs. Des enquêtes récentes montrent que la nuisance diminue.

 

5. Les Pays-Bas et le reste du monde 

La politique néerlandaise en matière de drogues a suscité passablement de critiques de la part d’autres pays depuis quelques années. Les Pays-Bas, qui dépendent beaucoup du commerce avec d’autres pays et ont également toujours joué un rôle actif au sein de la communauté internationale, ont pris ces critiques au sérieux dès le départ. 

La critique a porté sur deux aspects principaux. Certaines plaintes étaient bien fondées - celles portant sur le commerce transfrontalier de drogues par exemple – mais la critique portait aussi sur la philosophie sous-jacente à la politique mise de l’avant par les Pays-Bas. Certains pays croyaient que nous adoptions la mauvaise attitude et que nous donnions un mauvais exemple au monde. 

Au début des années quatre-vingt-dix, les critiques les plus soutenues sont venues de l’Allemagne. Nous avons donc entamé un dialogue intense avec les Allemands. Nous avons alors rapidement découvert qu’il y avait beaucoup d’ignorance à propos de la situation hollandaise, mais également qu’aux niveaux local et régional il y avait en Allemagne beaucoup moins de critique que les politiciens nationaux voulaient nous le faire croire. Ceci est important parce qu’en Allemagne les politiques sur les drogues relèvent principalement de la compétence des Bundesländer (les États confédérés). Il en est ressorti que dans beaucoup de grandes villes, dont Hambourg, Brême et Francfort, les problèmes ressemblent bien davantage à ceux des villes néerlandaises que les politiciens fédéraux allemands ne voulaient bien l’admettre officiellement. Un grand nombre d’alliances ont ultérieurement été créées entre des organismes de traitement des toxicomanes, des corps policiers et des fonctionnaires néerlandais et allemands. Ceci a amené l’Allemagne à adopter à adopter une position beaucoup plus modérée au niveau politique. Au cours des quatre dernières années, il n’y a pratiquement pas eu de critique de la politique néerlandaise. La distribution de méthadone est maintenant une pratique courante en Allemagne, on y fait des expériences de distribution d’héroïne et les politiques des länder sur le cannabis ressemblent maintenant à la politique des Pays-Bas en la matière (bien qu’il n’y ait pas de caféteries en Allemagne). 

Nous avons suivi un procédé similaire en ce qui concerne la France. Il fut un moment où un grand nombre de personnes venaient de Lille pour acheter des drogues à Rotterdam. En sus d’occasionner beaucoup de nuisances dans les deux villes, ceci soulevait des critiques à un niveau politique élevé. À un certain moment, alors que le président Chirac était en butte à des attaques à cause des essais nucléaires que la France menait dans le Pacifique, il fit remarquer que les dommages causés par les essais nucléaires étaient négligeables en regard des effets désastreux de la politique des Pays-Bas sur les drogues. Nous sommes allées à Lille où nous avons débattu ces questions en profondeur avec les administrateurs locaux. Grâce à ces échanges nous avons appris, comme dans le cas de l’Allemagne, que les différences entre nos points de vue étaient beaucoup moins prononcées que les politiciens nationaux voulaient nous le faire croire. Divers projets menés en collaboration ont alors été lancés, dont une semaine d’étude néerlando-française annuelle au cours de laquelle des chercheurs, des travailleurs sociaux et des politiciens locaux échangent leurs vues sur ce qu’ils ont constaté et sur les problèmes auxquels ils ont été confrontés. Plusieurs améliorations ont aussi été apportées en ce qui a trait à la coopération entre les forces policières néerlandaises, belges et françaises. Somme toute, on peut dire que les relations franco-néerlandaises sont redevenues excellentes. 

C’est ensuite la Suède qui s’est mise soudainement à exprimer une critique virulente à l’égard de la politique néerlandaise sur les drogues. Dans ce dernier cas, la critique était surtout de caractère moral. La Suède a depuis fort longtemps une politique sur l’alcool fortement prohibitionniste et cette attitude vaut également pour sa politique sur les drogues. Celle-ci est devenue exceptionnellement restrictive depuis les années quatre-vingt. Nous avons également tenté d’établir un dialogue avec les Suédois, mais il nous faut admettre qu’il a souvent été très difficile d’y arriver, ne fût-ce qu’en raison de la difficulté pour les Suédois eux-mêmes de lancer un débat national sur le sujet. Je me bornerai à dire ici que la Suède a maintenant une position plus modérée, en partie parce qu’une étude comparative européenne (portant p. ex. sur le nombre de toxicomanes consommant des drogues dures et le nombre de décès dus à la drogue) a révélé que la politique suédoise n’est pas plus efficace et en partie parce qu’il est devenu évident que les Pays-Bas ne sont plus les seuls à appliquer une politique de tolérance. 

Après la Suède, ce fut au tour des États-Unis de lancer une offensive. Peu après la désignation du général McCaffrey au poste de « tsar » de l’administration des drogues, un journaliste est venu à Amsterdam où il a parlé à un certain nombre de personnes en prétendant qu’il écrivait un roman sur les crimes liés à la drogue. Le journaliste a alors rassemblé les renseignements qu’il avait recueillis dans un article qu’il a publié dans l’influente revue Foreign Affairs sous le titre « The Half-Baked Dutch Drug Experiment ». L’article était littéralement farci d’erreurs, de citations fausses et d’allusions malveillantes. Ainsi, il disait que la consommation de drogue aux Pays-Bas avait augmenté de façon vertigineuse – de 250 % - dans une très courte période, que le nombre de meurtres et de crimes d’autres genres était monté en flèche, que le cannabis cultivé aux Pays-Bas avait une teneur en THC de 35 %, que les Pays-Bas étaient un paradis pour les criminels, que le nombre d’héroïnomanes y était du double de celui de Royaume-Uni, etc. 

Les demandes de rectification transmises par l’ambassadeur des Pays-Bas aux États-Unis n’ont eu aucun effet. Bien au contraire, le général McCaffrey a continué de citer l’article paru dans Foreign Affairs dans ses discours et dans ses documents afin de démontrer que la politique des Pays-Bas était – pour reprendre ses mots - « un désastre total », et que ce pays était entièrement seul au monde à maintenir une telle position. Les statistiques mentionnées ci-dessus, tirées de Foreign Affairs ou citées par McCaffrey, sont maintenant reprises au Canada. L’Association canadienne des policiers a consulté la même source pour appuyer le point de vue qu’elle défend, apparemment sans qu’aucun de ces détectives n’ait fait le moindre effort pour vérifier s’il y a quelques chose de vrai dans tout cela. 

Aux Pays-Bas, nous n’étions pas du tout contents de ces attaques contre notre politique sur les drogues. Nous avons fait tout ce que nous avons pu pour répondre aux critiques. Mais ces critiques de l’étranger n’ont pas eu pour effet de nous convaincre d’abandonner les principes de cette politique. Et pourquoi ? Ce n’était en aucune façon parce nous avions une foi inébranlable en notre propre politique. Nous sommes tout à fait conscients de ses insuffisances et de ses échecs. La raison principale pour laquelle nous n’avons pas changé de direction est notre conviction qu’à maints égards les résultats de notre politique ne sont pas plus mauvais – et à certains égards sont meilleurs – que ceux obtenus dans des pays comparables. En nous appuyant sur les faits et les chiffres, nous en arrivons à croire qu’une politique telle que celle défendue par les États-Unis n’est pas une solution de rechange valable. Qui plus est, au cours des dernières années un grand nombre de pays ont commencé à mettre en œuvre des politiques plus ou moins similaires à celle adoptée par les Pays-Bas. Si on fait la distinction entre le débat international et le discours politique pour la galerie, il devient très net que les Pays-Bas n’ont aucunement une politique qui soit si éloignée de celle des autres pays. À titre d’exemple, le système qui fait actuellement l’objet d’un débat en Suisse comprend un volet comparable dans une grande mesure à nos caféteries, et il est également plus avant-gardiste que le système néerlandais sous beaucoup d’autres aspects. J’ai déjà mentionné le cas des länder allemands et du changement marqué de la position française. Des pays comme le Portugal, la Belgique et le Luxembourg évoluent également vers des positions de plus en plus modérées. Le Luxembourg a déjà établi dans son droit une distinction entre le cannabis et les drogues dures et la Belgique se prépare à le faire. Au Royaume-Uni, où les taux de consommation de cannabis sont les plus élevés de l’Union européenne, un débat sur la décriminalisation possible de l’usage du cannabis a cours depuis quelques années et on trouve des défenseurs d’une telle politique même chez les policiers et au sein du Parti conservateur. 

 

6. Conclusions 

-         Notre politique sur le cannabis n’a pas entraîné une hausse importante de l’usage de cette drogue, si on fait la comparaison avec d’autres pays. Le fait que le taux de consommation du cannabis soit comparable à celui d’autres pays montre que l’effet de cette politique sur le nombre d’usagers est probablement moins important que nous le pensons. Il est probable que d’autres facteurs, dont les tendances qui ont cours dans la culture des jeunes, les inégalités sociales et d’autres phénomènes de nature sociale jouent un rôle beaucoup plus important que les décideurs ne le croient.

-         À notre avis cependant, il ne faut pas en déduire que le caractère libéral ou restrictif de la politique des drogues d’un pays ne compte pour rien. Les effets bénéfiques d’un investissement dans une politique qui vise à protéger la santé se mesurent sur le plan de la mortalité, de la morbidité et de la réduction de la marginalisation. Une situation comme celle qui existe dans un certain nombre d’autres pays où les usagers de drogues, des jeunes pour la plupart, encourent le risque d’avoir affaire au système judiciaire, est perçue de façon très négative aux Pays-Bas. Le préjudice que cause un casier judiciaire est plus fort que celui causé par (généralement) quelques années de consommation de drogues aux fins de vivre une expérience.

-         Rien n’indique que notre politique relative au cannabis a entraîné une hausse du nombre de consommateurs de drogues dures. La présence d’un large éventail d’établissements offrant des soins ou faisant de la prévention a permis de limiter la consommation de drogues dures et a fait en sorte que l’état de santé des usagers de ces drogues puisse être qualifié de raisonnable.

-         On ne peut établir aucun lien causal entre une politique axée sur la limitation des préjudices et le fait qu’une proportion du trafic international de drogues et de la production de drogues se fassent à partir des Pays-Bas ou passent par les Pays-Bas.

-         Une bonne politique sur les drogues doit être le résultat d’une interaction entre la pratique, la science et les choix politiques. Ces trois éléments sont inextricablement liés, mais chacun d’eux doit aussi jouer son propre rôle. Le suivi des résultats est donc un volet absolument essentiel de cette politique sur les drogues. Sans ce suivi, les effets d’une politique de peuvent être mesurés, la qualité du travail ne peut être améliorée et il est impossible de mener un débat éclairé.

-         Le débat politique sur les drogues – au niveau national mais, plus encore, au niveau international – est souvent mené à partir de données inexactes et de raisonnements erronés. Faits et opinions fondées sur la morale s’entremêlent. Cependant, au niveau international, les avis des scientifiques et des praticiens divergent en réalité beaucoup moins que certains politiciens ne veulent le faire croire aux gens. En pratique, un processus rapide d’harmonisation des politiques sur les drogues, qui va de bas en haut, est présentement en cours dans un certain nombre de pays européens.

-         Enfin, chez les praticiens et les responsables des politiques, on est de plus en plus conscient du fait que la gamme d’outils déjà en place, parmi lesquels figurent au premier plan les traités internationaux sur les drogues, se révèle inadéquate quand il s’agit de tenter de contrôler véritablement le problème des drogues. Il est extrêmement difficile pour les politiciens de reconnaître ce fait, non seulement pour des motifs politiques mais aussi parce qu’il n’y a pas de solutions de rechanges auxquelles on puisse avoir recours. La conclusion à tirer de ceci est donc que les praticiens et les scientifiques doivent consacrer davantage d’efforts à la conception de solutions de rechange valables, de préférence en établissant des liens avec des collègues d’autres pays, sans tenir compte des frontières. 

BK 9/9/01


[1] Parnassusplein 5, B.P. 20350, 2500 EJ La Haye, tél. : +31 70 340 6937, +31 23 5341691, E-mail : ad.keizer@minvws.nl

[2] Par exemple : prévalence au cours du mois précédent chez les élèves de 15 et 16 ans (1999) : Pays-Bas 14 %, Irlande 15 %, Royaume-Uni 16 %, France 22 %, États-Unis 19 %; prévalence au cours de l’année précédente dans l’ensemble de la population (1994-1998) : Pays-Bas 5 %, Royaume-Uni 9 %, France 5 %, États-Unis 9 %.

[3] Pays-Bas 2,5, Suède 3, Royaume-Uni 5,6, France 3,9, Italie 7,2 (par 1000 habitants).

[4] Décès liés aux drogues par 1000 habitants : Pays-Bas 0,5, Allemagne 1,3, Royaume-Uni 2,7, Suède 1,9.

[5] Pourcentage des utilisateurs de drogues injectables par rapport à l’ensemble des cas de SIDA (1998) : Pays-Bas 11 %, R.-U. 6 %, Irlande 26 %, Allemagne 12 %, France 18 %, Portugal 61 %.


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