Politique canadienne sur le cannabis :
conséquences de la criminalisation, réalité actuelle et possibilités d’action future
Patricia G. Erickson et Benedikt Fischer
Fondation de la recherche sur la toxicomanie et Université de Toronto
Toronto, Canada
Communication présentée dans le cadre du Symposium international sur la politique en matière de cannabis, le droit criminel et les droits de la personne, à Bremen, en Allemagne, du 5 au 7 octobre 1995.
Les opinions exprimées dans le présent document sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement le point de vue des institutions auxquelles ils sont affiliés.
Politique canadienne en matière de cannabis
Le Canada est titulaire d’un record du monde en matière de criminalisation de la drogue avec quelque 260 infractions par 100 000 habitants en 1981. Tout au long des années 80, le Canada a maintenu l’effort en enregistrant de 50 000 à 60 000 infractions par année, la très grande majorité reliées au cannabis (CCLAT, 1995). En 1991, le taux global de crimes liés à la drogue était de 200 par 100 000 habitants, le cannabis à lui seul représentant un taux de 115 par 100 000 habitants. Puisque ces mesures d’application actives s’accompagnent de peines maximales sévères prévues par la loi fédérale – peine d’emprisonnement à perpétuité pour le trafic et l’importation de drogue, sept ans de détention pour la possession et la culture – l’expérience canadienne devrait pouvoir renseigner le U8 sur les conséquences des politiques de criminalisation.
Les efforts du Canada pour réformer la politique sur le cannabis, amorcés dans la foulée de la Commission Le Dain au début des années 70, ont été marqués, jusqu’à tout récemment, par une période de « négligence pernicieuse ». En 1993 et en 1994, des projets de loi plus répressifs ont été déposés. Ces événements ont permis d’entrevoir la ténacité de l’interdiction de consommer du cannabis lorsqu’elle s’appuie sur une idéologie antidrogue répressive et sur des récompenses pour l’intérêt que portent les institutions de justice pénale au contrôle du trafic de drogue (Fischer, 1995). Une bonne partie des premiers éléments de la politique canadienne en matière de drogue est bien documentée dans les travaux de recherche et dans les publications (Blackwell et Erickson, 1988; Giffen, Endicott et Lambert, 1991).
Bref, le Canada est une étude de cas d’inertie en matière de loi sur le cannabis. Cette approche sera développée dans les trois sections du document. Premièrement, nous décrirons les répercussions de la criminalisation en termes de coûts et d’avantages en nous appuyant sur les travaux de recherche empirique disponibles. Deuxièmement, nous évaluerons la situation en vertu des lois existantes et proposées relativement à l’objectif officiel de réduction des préjudices de la Stratégie canadienne antidrogue. Troisièmement, nous considérerons les solutions de rechange possibles aux politiques et aux perspectives futures de réforme.
Répercussions de la criminalisation sur l’usage et les usagers de drogue
En guise d’introduction à la question de la criminalisation, un bref profil des tendances en matière d’usage du cannabis s’impose. Comme c’est le cas de la plupart des pays industrialisés, le Canada a connu une forte augmentation du nombre d’usagers du cannabis à la fin des années 60, des taux d’augmentation constants tout au long des années 70, puis une diminution graduelle mais constante à compter de 1980. Des sondages récents indiquent qu’en 1993, 20 % des adultes canadiens avaient fait usage de cannabis au cours de leur vie, soit 4,5 millions de personnes. En 1993, un adulte sur 25 (4,2 %) avait fait usage de cannabis au cours de l’année écoulée (CCLAT, 1995). Parmi les usagers courants, seulement 10 % disaient consommer du cannabis une fois par semaine ou plus fréquemment. Le plus récent des sondages menés auprès d’étudiants à tous les deux ans en Ontario par la FRT montre une première augmentation de l’usage en 15 ans. Entre 1993 et 1995, la proportion d’usagers de cannabis de 11e année a doublé (Kendall, 1995). Malgré cela, les chiffres sont beaucoup plus bas qu’au cours de l’année de pointe qu’a été 1979, alors que le quart de tous les étudiants faisaient usage de cannabis.
La question « des effets d’une condamnation au criminel sur les jeunes gens » ainsi que l’exprimait le rapport de la Commission Le Dain, était un aspect saillant au début des années 70 dans le cadre de l’effort de réforme. Pourtant, il s’est fait bien peu de recherches à cette époque sur les effets qu’une expérience criminelle pouvait avoir sur les jeunes usagers de cannabis. Les effets négatifs potentiels d’un casier judiciaire sont nombreux et sérieux. Certains sont automatiques, d’autres sont à la discrétion des administrations, mais tous sont source d’anxiété et d’une privation de liberté possible pour les contrevenants tout au long de leur existence (Damaska, 1968; Leon, 1979). Au début des années 90, près d’un demi-million de Canadiens avaient un casier judiciaire pour des infractions reliées à l’usage de cannabis.
Mes travaux de recherche (ceux d’Erickson), amorcés dans la foulée du Rapport de la Commission Le Dain, ont porté sur les effets réels des sanctions imposées aux usagers criminalisés de cannabis au cours des différentes phases de leur contact avec le système de justice pénale. J’ai mené des entrevues approfondies auprès de ceux que j’ai appelés des « criminels du cannabis » immédiatement après leur comparution et leur condamnation par un tribunal pour simple possession. J’ai étudié deux groupes différents de contrevenants primaires, le premier en 1974, le second en 1981 (Erickson, 1980; Erickson et Murray, 1986). Les deux groupes ont fait l’objet d’un suivi au cours de l’année après leur comparution devant les tribunaux. Nous mettrons en lumière les constatations majeures de cette première étude dans le cadre de la présentation actuelle.
Les répercussions de la criminalisation pour les usagers seront considérées en rapport avec deux aspects ou dimensions du concept : les effets officiels et les effets sociaux. La criminalisation officielle commence au moment où l’acte criminel (usage de cannabis) est détecté et va jusqu’à la décision rendue par le tribunal. Traditionnellement, on la mesure grâce à des données statistiques sur les arrestations et les condamnations. Par exemple, les 43 880 condamnations pour usage de cannabis en 1981, dont 85 % étaient pour possession simple, sont un indicateur de la criminalisation officielle. Les accusations portées pour les infractions en matière de drogue, les saisies, les taux d’infraction et le nombre de personnes incarcérées sont aussi des exemples de réactions officielles à l’usage et à la vente de cannabis.
Dans mes études (Erickson, 1980; Erickson et Murray, 1986), j’ai examiné aussi les expériences personnelles et les réactions subjectives d’usagers de cannabis repérés au cours de cette période prédécisionnelle. Certaines se rapportaient à la perte de liberté à la suite de l’arrestation et la détention, à la détention au poste de police, à la prise des empreintes digitales et à la séance de photographie, aux congés requis pour se présenter devant le tribunal et aux inquiétudes quant à savoir qui aurait connaissance de la situation. Il importe de noter que ces aspects individuels de la criminalisation officielle sont indépendants du fait d’être reconnu coupable par le tribunal. Au cours de cette phase de criminalisation, « le processus représente la punition » (Feeley, 1980).
La dimension sociale de la criminalisation commence après la décision du tribunal et se caractérise par les conséquences du prononcé de la sentence alors que le stigmate peut être transmis socialement par une variété de canaux. Cela peut prendre la forme d’un rétrécissement des possibilités d’emploi, d’obstacles à l’obtention d’un passeport ou à l’entrée dans des pays étrangers ou de mesures prises par les parents (dans le cas de jeunes contrevenants) pour limiter les ressources ou les activités. Certaines conséquences découlent de la peine elle-même, de sorte qu’une peine d’emprisonnement ou même une période de probation limite la liberté, tandis qu’une amende se traduit par une perte monétaire. Manifestement, les répercussions de la criminalisation sociale ne sont pas les mêmes pour tous les condamnés : elles varient en fonction de caractéristiques personnelles (âge, sexe, situation socio-économique), du lieu géographique (milieu rural ou urbain) et du passage du temps.
La distinction entre la criminalisation officielle et la criminalisation sociale est-elle pertinente du point de vue de la politique? Le débat juridique sur l’usage du cannabis, du moins sur la scène politique, a porté sur ce que devraient être les peines plutôt que sur la pertinence d’imposer des peines. Au Canada, les seuls changements réels apportés à la législation concernant les usagers du cannabis (une amende seulement en 1969 et une libération en 1972) étaient basés, en partie, sur l’hypothèse que la gravité des conséquences individuelles serait réduite. Cela est vraisemblablement justifié lorsque l’on envisage une peine de détention par rapport à une peine en milieu ouvert, mais après 1969, cette situation était relativement rare. Il semble que la question la plus pertinente pour les responsables de l’élaboration des politiques était de déterminer si une certaine forme, même modeste, de réduction de peine pouvait être possible sans pour autant susciter une résistance importante du public et des institutions. D’un point de vue empirique, il fallait déterminer s’il était important qu’un contrevenant soit condamné à une amende, à une période de probation ou soit libéré. C’est la question principale à laquelle mon étude devait répondre.
Sur les 95 contrevenants primaires de la première étude réalisée en 1974, 24 % se sont vu imposer une amende, 34 % une période de probation et 42 %, une absolution inconditionnelle (verdict de culpabilité sans autre peine). Ainsi, les prononcés de la sentence offraient suffisamment de variations pour que l’on puisse examiner les répercussions relatives. De plus, comme le résultat n’était pas en corrélation importante avec des caractéristiques individuelles ou liées à l’affaire, ces peines étaient une approximation d’assignation au hasard. Bien entendu, la peine n’avait rien à voir avec les conséquences antérieures à la décision du tribunal pendant la période de criminalisation officielle. L’hypothèse était que les variations au chapitre des répercussions de la criminalisation sociale seraient reliées à la peine imposée, les conséquences les plus graves étant le lot des personnes reconnues coupables et tenues de payer une amende et les moins graves étant liées aux personnes bénéficiant d’une libération inconditionnelle.
Les coûts de la criminalisation ont été examinés relativement à six éléments principaux : identité personnelle, relations sociales, inconvénients économiques, perte de droits et privilèges, manque de respect envers la loi et impression subjective d’avoir subi un tort. Bref, l’impression d’avoir entaché son identité personnelle – sensation d’être un criminel ou d’être perçu comme tel – n’était pas prononcée chez la plupart des répondants. Plus de 90 % rejetaient cette description et étaient persuadés que leurs pairs et leurs familles continuaient de les percevoir comme des non-criminels. Dans le cas des personnes plus isolées au plan social et faisant un usage peu fréquent de cannabis et qui semblaient les plus vulnérables au fait de se sentir comme un criminel avant et après leur comparution, les conséquences étaient assez traumatisantes. Leur réaction n’était pas reliée à la décision du tribunal.
Pour un groupe de délinquants aussi jeunes (les deux tiers avaient 21 ans ou moins), les effets négatifs sur les relations sociales se faisaient sentir davantage par rapport à leurs parents que par rapport à leurs amis ou à leurs collègues de travail. Les préoccupations face au secret constituaient un problème de taille. Certains parents étaient au courant de leur consommation de cannabis, mais non des accusations criminelles, tandis que d’autres ignoraient tout. Une minorité de parents ont découvert la situation de manière imprévisible (lettre d’un avocat). Les réactions les plus inquiétantes, tant pour les parents que pour l’enfant, survenaient dans ces situations. Dans l’ensemble, en raison de la taille de la ville et du caractère impersonnel des tribunaux, la plupart des répondants qui souhaitaient que leurs familles ou leurs collègues de travail ne soient pas au courant de leurs démêlés avec la justice semblaient avoir réussi. Cela a été confirmé lors du suivi réalisé un an après la comparution. Encore là, il n’y avait pas d’atténuation des répercussions sociales consécutives à la peine imposée.
Les conséquences économiques ont été documentées par rapport à la situation d’emploi courante ou potentielle. Cinq pertes d’emploi ont pu être liées à l’arrestation par la police (sur le lieu de travail) ou à la nécessité de prendre congé pour se présenter devant le tribunal, avant que toutes les décisions ne soient rendues. Aucune autre perte d’emploi n’était attribuable de manière non équivoque au fait d’avoir un casier judiciaire durant l’année qui a suivi la comparution, mais les répondants craignaient que cela ait pu nuire pour accéder à un nouveau poste. Cela a été impossible à vérifier, mais une étude distincte menée en guise de projet expérimental a permis de montrer que, dans la réalité, une réponse favorable de la part d’un employeur pouvait être modifiée par l’existence et la gravité d’un casier judiciaire pour possession de cannabis (Erickson et Goodstadt, 1979). Dans l’ensemble, la situation économique des personnes reconnues coupables d’usage de cannabis s’était détériorée au cours de l’année suivant la criminalisation, et cela n’avait aucun lien avec la peine imposée. Il faudrait une longue période de suivi pour établir les conséquences à long terme d’un casier judiciaire.
D’autres coûts potentiels, comme la perte de droits et de privilèges, peuvent se manifester lorsque la situation criminelle d’un contrevenant est portée à l’attention d’une administration officielle. Au moment du jugement, trois répondants craignaient pour leur statut d’immigrant reçu, mais un an plus tard, aucun d’eux n’avait été déporté. Aucun des contrevenants n’a rapporté de problème pour l’obtention d’un passeport ou pour travailler à l’étranger, à moins d’avoir admis l’existence d’un casier judiciaire lorsqu’on leur demandait, mais il est possible qu’il ait été trop tôt pour bien évaluer toutes les conséquences de cette situation.
Par contre, une condamnation entraîne généralement la perte de respect envers la justice. Cette attitude vise les pratiques des tribunaux et se manifeste par une perception de manque d’équité dans la détermination de la peine. On se souviendra qu’il y a des écarts considérables entre les sentences prononcées, attribuables uniquement aux préférences du juge qui a entendu la cause (Erickson, 1975). Les contrevenants qui ont été référés à un tribunal plus d’une fois ou qui ont « comparé des notes » avec d’autres criminels du cannabis, étaient conscients du manque d’uniformité d’un juge à l’autre et estimaient cette situation était injuste. L’évaluation était encore plus marquée un an après le prononcé de la sentence et, plus particulièrement chez ceux qui avaient été mis à l’amende plutôt que libérés inconditionnellement.
On a pu obtenir une impression subjective de la perte ou du tort subi en posant une question concernant « la pire chose en ce qui a trait à l’ensemble de l’expérience ». Chez le tiers des répondants, le pire s’est produit avant la comparution devant un tribunal pour répondre aux accusations, et était relié habituellement au comportement de la police lors de l’arrestation ou au poste de police. Les répondants ont fourni certains exemples de menace ou d’intimidation, d’observations dérogatoires et, dans certains cas, d’usage de la force. Chez les autres contrevenants, le temps passé au tribunal ou la gravité de la peine elle-même (une amende élevée ou une longue période de probation) ou les préoccupations concernant les conséquences, ont pu être identifiés. Encore une fois, la peine n’était pas importante pour la plupart des répondants. Un an plus tard, la majorité des répondants rapportaient qu’ils pensaient toujours à leur expérience, du moins à l’occasion, mais seulement trois personnes continuaient de la ressasser. Une personne avait été emprisonnée pour le non-paiement de son amende, mais aucun autre répondant en période de probation n’avait reçu d’autres sanctions, malgré le non-respect quasi universel des conditions posées.
En résumé, il y a eu des coûts individuels à la criminalisation, tant avant qu’après la comparution devant un tribunal, et avec une diversité de conséquences. La plupart des coûts personnels, sociaux et économiques n’étaient pas reliés à la peine imposée. Toutefois, il y avait un sentiment d’injustice vis-à-vis la sensibilisation à la diversité des peines pour des infractions essentiellement semblables. Plusieurs répondants estimaient que le pire correspondait à la période menant à la comparution, et d’autres éprouvaient de l’anxiété quant aux répercussions à long terme d’avoir un casier judiciaire. Les connaissances juridiques étaient en général imprécises, et plusieurs de ceux qui avaient obtenu une libération inconditionnelle croyaient qu’ils s’en étaient « tirés » et n’avaient aucun casier judiciaire; une meilleure connaissance des répercussions réelles de leur peine aurait pu augmenter leur impression de stigmate.
Lorsque cette étude a été répétée en 1981, les constatations relatives aux répercussions négatives de la criminalisation étaient très similaires (Erickson et Murray, 1986). Le changement se caractérisait davantage par une procédure judiciaire plus efficiente et plus rationnelle : la période entre l’arrestation et la décision avait été réduite de moitié, un plus petit nombre de contrevenants étaient représentés par un avocat, et une plus grande proportion d’entre eux étaient libérés. On en a conclu qu’il y avait des pressions en faveur d’une réforme de la politique sur le cannabis, qu’il y avait une surutilisation des ressources policières et judiciaires alors que « les répercussions d’une condamnation criminelle pour les jeunes » n’avaient pas diminué mais étaient maintenant tolérées comme un coût acceptable de l’ensemble de la politique.
Toute évaluation des coûts de la criminalisation ne serait être complète sans un examen des avantages, c’est-à-dire la dissuasion générale et spécifique. Ma recherche a porté sur les effets dissuasifs et spécifiques et peut se résumer facilement : 92 % des criminels du cannabis continuaient d’en faire usage un an après une criminalisation relevée lors de première étude, et une aussi grande majorité continuait de ne pas éprouver de remords dans la seconde étude. Il n’y avait aucun rapport entre la sévérité réelle et perçue de la peine ou avec la certitude perçue d’une seconde arrestation, ni entre l’intention de continuer de consommer du cannabis et la consommation réelle. Ces constatations, présentées de manière plus complète (dans Erickson, 1976; 1980), laissent supposer qu’une consommation relativement fréquente de cannabis à long terme (ce qui était typique du groupe de contrevenants) ne risquait pas d’être interrompue par une expérience de criminalisation.
Des sondages à grande échelle ont permis d’évaluer les éléments dissuasifs généraux ou les répercussions de la menace de sanctions juridiques relativement à l’usage de cannabis dans la population générale (Single, 1989; Donnelly, Hall et Christie, 1995). Ces études ont comparé des secteurs de compétence des États-Unis et de l’Australie, où les peines ont été réduites, à des secteurs de compétence où elles n’avaient pas été réduites, et où le taux de consommation n’avait pas été altéré. Au Canada, l’illustration inverse de cette observation indique des variations de l’usage de cannabis au fil du temps, et entre les provinces, sans qu’il y ait eu de changement à la structure du système judiciaire (CCLAT, 1995). En résumé, il existe peu de preuves pour appuyer les avantages de la dissuasion au cours de 25 années de consommation assez répandue de cannabis et de criminalisation.
Les répercussions de ces études pour le débat sur la politique peuvent être considérées. Plusieurs des conséquences négatives sont survenues au cours de la période de criminalisation officielle, avant toute déclaration de culpabilité. Les variations au chapitre des peines de détention ouverte ont eu peu d’effet pour atténuer les conséquences négatives au cours de la période de criminalisation sociale. Comme aucun élément de dissuasion n’a pu être constaté, la recherche illustre que l’application de la politique se traduit par des coûts élevés et des retombées peu probantes. En conséquence, si on impose une peine, elle doit correspondre à une peine minimale, c’est-à-dire la solution la moins coûteuse. La meilleure façon de réduire les conséquences individuelles visibles de la criminalisation serait d’éliminer la comparution pour usage de cannabis ou de réduire grandement le nombre de personnes traduites devant un tribunal. Cela pointe du doigt l’inefficacité de la manipulation pénale en vue d’en arriver à une réforme de politique importante. Attardons-nous maintenant à ce que les architectes de la politique canadienne en matière de drogue ont fait dans le passé et ces dernières années.
Situation actuelle de la politique
Depuis la première vague de contrevenants de cannabis à passer devant les tribunaux canadiens au milieu des années 60, tout le processus politique canadien couvrant la politique en matière de drogue et les défenseurs de l’interdiction ont dû faire face à de nombreux défis. Griffen et al. (1991) caractérise ce thème récurrent de la politique canadienne en matière de drogue comme « une éternelle saga de promesses, d’hésitations et de replis ». Sur la base d’un modèle pharmacologique rationnel et d’une analyse de rentabilité de l’application de sanctions pénales, la commission Le Dain a plaidé en faveur de la dépénalisation de la simple possession de cannabis (Le Dain, 1972). Les recommandations de la Commission n’ont eu aucune effet juridique direct. Le Parlement n’est même pas parvenu à adopter un très modeste projet de loi de réforme (S-19) déposé par le gouvernement Trudeau en 1974 (Bryan, 1979). On a pu observer une réaction plus ferme envers les contrevenants du cannabis, à la fois en ce qui a trait à l’application de la loi et à la sévérité des peines, après la conclusion des travaux de la Commission (Fischer, 1994b).
Après les travaux de la Commission Le Dain, le Canada a demandé périodiquement, de manière discrète et persistante, une réforme de la loi sur les stupéfiants. Ces promesses ont été faites surtout par les milieux politiques qui voulaient marquer leur opposition ou qui voulaient le pouvoir. Dès qu’une véritable occasion politique s’est présentée (DiChiari et Galliher, 1994), le mouvement en faveur d’une résistance s’est activé et a prévalu; de toute évidence, la « surchauffe » en faveur d’une réforme de la loi sur les stupéfiants devait être ralentie ou même complètement éliminée du programme politique. Les Conservateurs, qui représentaient l’Opposition à la fin des années 70, avaient fait allusion à la possibilité d’une dépénalisation prudente, mais ils ont évité la question au cours de leur mandat (Giffen et Lambert, 1988). Le dépôt récent de projets de loi nouveaux et plus répressifs par les Conservateurs et les Libéraux illustre bien cette situation. Quelle en est l’origine?
La « politique du symbolisme » est fort utile pour comprendre les événements des dix dernières années. Après que le Premier ministre Brian Mulroney eut « constaté l’épidémie de consommation de drogue » au Canada en 1986, et par pure coïncidence deux jours après que Ronald Reagan eut déclaré que les États-Unis déclaraient la guerre à l’usage des drogues, les actions du gouvernement ont semblé indiquer que le pays s’apprêtait à apporter des changements (Erickson, 1992; Single, Skirrow, Erickson et Solomn, 1991). Le projet de stratégie canadienne antidrogue – lancé en 1987 avec un budget de 210 millions de dollars sur cinq ans – annonçait les principes de « Réduction des méfaits chez les individus et les collectivités » et « d’une approche équilibrée à la réduction de l’offre et de la demande » (Fischer, 1994a). Cette initiative ravivait l’espoir que le Canada répondrait enfin aux appels en faveur d’une politique en matière de drogue plus rationnelle. Peut-être que les tendances qui émergeaient lentement en faveur de paradigmes de réduction des méfaits dans d’autres systèmes, par opposition à l’approche à la lutte antidrogue en cours aux États-Unis, commençaient à se trouver leur place dans la politique et les mesures d’action canadiennes (Nadelmann et al., 1994). Plus de 70 % du budget réservé à la Stratégie canadienne antidrogue (SCA) ont été consacrés à des volets traitant de la réduction de la demande pour l’éducation, la prévention, le traitement et la réhabilitation. La nouvelle législation devait remplacer la Loi sur les stupéfiants et constituer le fondement juridique pour les principes exprimés dans la SCA (Gouvernement du Canada, 1991).
Dans le cadre de la SCA, la position du Canada n’a pas changé : le pays est demeuré fidèle à un système de contrôle répressif et d’interdiction des stupéfiants. Il est frappant de constater que toute l’approche est ciblée sur l’usager, et plus particulièrement les usagers de cannabis. Les deux tiers de toutes les infractions pour possession de drogue en vertu de la Loi sur les stupéfiants continuent de viser le cannabis. Contrairement aux forces policières locales, la GRC doit centrer ses efforts sur le trafic à grande échelle et sur les drogues plus « dures » (cocaïne et héroïne). Pourtant les deux tiers des accusations qui sont portées le sont pour possession simple de cannabis. En ce qui a trait à l’application de la loi, les infractions et les accusations pour possession de cannabis représentent la moitié de tous les incidents criminels reliés à la drogue au Canada en 1993 (Moreau, 1995; GRC, 1993). L’important « problème de drogue » que révèlent les statistiques sur la criminalité est un problème relié au cannabis et entretenu par les institutions. Il est issu de la persistance grossière des organismes de justice pénale à mettre en application une loi sur les stupéfiants en visant des personnes qui font usage de cannabis.
Un examen plus attentif des autres détails importants de la SCA met en lumière le thème du symbolisme des réformes superficielles. Sur les 100 millions de dollars prévus pour l’expansion des programmes de traitement pour toxicomanie grâce à des transferts du gouvernement fédéral aux autorités sanitaires provinciales, 50 % seulement ont été transférés et investis dans des services de traitement supplémentaires. Ainsi, quelque 50 millions de dollars, réservés pour le traitement de la toxicomanie au Canada, n’ont pas été affectés. La plus grande partie des millions de dollars qui avaient été affectés à l’éducation et à la prévention, ont été utilisés pour des programmes d’éducation sur la drogue de la police. C’est ainsi qu’une escouade complète de spécialistes de l’éducation sur la drogue a été créée au sein de la GRC. De plus, les budgets des corps policiers affectés à la lutte antidrogue ont été accrus au lieu d’atteindre les niveaux de restructuration prévus (Fischer, 1994a; Erickson, 1992).
Le « véritable » programme du Canada en matière de drogue, c’est-à-dire favorable à l’interdiction et contre toute réformiste, a pu être « déboulonné » avec le dépôt d’un nouveau projet de loi sur les stupéfiants par le gouvernement conservateur en 1992 et par son successeur libéral en 1993 (Boyd, 1994). À la grande surprise des analystes politiques, des représentants de la santé publique et de certains membres du public canadien, les projets de loi essentiellement identiques C-85 (déposé par les Conservateurs) et C-7 (déposé par les Libéraux) constituaient des projets de loi prohibitionnistes, modernisés et améliorés (Erickson, 1993; Usprich et Solomon, 1993). Présentée sous le couvert d’une légitimisation du fait que le Canada était soumis à de fortes pressions « pour s’acquitter de ses obligations en tant que pays signataire de la Convention des Nations Unies sur les stupéfiants », la répression devait être maintenue selon les tendances traditionnelles pour des motifs moraux, en raison d’une approche plus rationnelle à la pharmacologie et surtout à cause des usagers de drogue. Les peines criminelles maximales pour les infractions en matière de drogue demeuraient sévères ou étaient même accrues. La possession de drogues mentionnées à l’Annexe 1 demeurait une infraction sévèrement punie, les amendes doublaient pour une première déclaration de culpabilité par procédure sommaire et pour toute autre infraction subséquente et la peine d’emprisonnement maximale de sept ans était maintenue. Les peines d’emprisonnement à vie pour le trafic et l’importation de stupéfiants étaient maintenues. Le cannabis demeurait dans cette catégorie au même titre que la cocaïne et les opiacés (Usprich et Solomon, 1993).
Lors des travaux des comités chargés d’étudier ces deux projets de loi, presque tous les groupes de témoins venus de l’extérieur ont rejeté les projets de loi en disant qu’ils étaient périmés, irrationnels et contre-productifs face aux principes contemporains d’une politique de lutte antidrogue bien informée et axée sur la santé publique (Fralick dans Fischer, 1994a). Les exceptions étaient les représentants des chefs de police et d’une organisation de citoyens moralistes qui s’opposaient même au chanvre L2THC. Le législateur et ses spécialistes bureaucrates chargés de moderniser la Loi sur les stupéfiants*** au Canada semblaient ne pas comprendre le lien critique existant entre le projet de loi, le cadre de politique suggéré en matière de drogue et les répercussions pratiques de la loi courante et de sa mise en application.
Les députés du caucus du gouvernement libéral, tout comme leurs prédécesseurs conservateurs face au projet de loi C-85, soutenaient que le projet de loi C-7 n’était pas un projet de loi de politique et ne devrait pas être considéré comme une politique. Lors de procédures kafkaïennes, ils ont affirmé être disposés à examiner « d’autres formes de peine et de traitement pour les usagers, tout en disant que cela n’était pas l’objet du projet de loi » (Fischer, publication à venir). Les bureaucrates de la santé ont soutenu que le projet de loi n’en était pas un de réforme, mais simplement de consolidation de la loi existante favorable à l’interdiction. Malgré que l’Association canadienne des policiers, représentant les agents de la base, ait appuyé une approche de distribution de contraventions pour les infractions de possession de cannabis et une liste plus rationnelle des stupéfiants, la GRC a affirmé que le projet de loi tenait compte d’une « approche de santé publique » au contrôle des stupéfiants en « créant une infraction hybride pour le trafic » de cannabis. Malgré cela les députés du gouvernement ont voulu soutenir que la criminalisation des usagers de drogue n’était plus un problème d’application de la loi sur les stupéfiants, puisque supposément « les organismes d’application de la loi ont d’autres priorités et qu’ils doivent s’occuper d’éléments criminels réels, et non des personnes accusées de possession simple » (Fischer, publication à venir).
Alors même que le projet de loi C-7 est à l’étude par le sous-comité permanent de la santé, les modifications déposées en vue de la troisième lecture du projet de loi semblent renforcer l’approche de « promesse et retraite », c’est-à-dire plus de symbolisme que de substance. Le gouvernement, ainsi que l’a déclaré publiquement un député libéral le 23 septembre 1995, améliorera le projet de loi en y incorporant une option de procédure sommaire uniquement pour la possession de cannabis assortie d’une petite amende pour les contrevenants primaires (Barnes, 1995). Toutefois, cette « modification » est ambiguë et à la fois inutile puisque, de toute façon, on n’a presque jamais procédé par mise en accusation dans les cas de possession de cannabis.
Élément plus grave, le tort réel découlant d’une criminalisation, c’est-à-dire le casier judiciaire même pour les contrevenants libérés, ne disparaîtrait pas. Le gouvernement a promis de proposer des traitements en lieu et place d’une peine et, ce faisant, il retourne à la période plutôt intéressante des années 70 alors que la médicalisation ou la réhabilitation des usagers de cannabis ne semblait pas une nécessité pressante.
Options stratégiques et perspectives d’avenir
Même si les modifications proposées pouvaient légitimer, de manière superficielle, la rhétorique gouvernementale en faveur d’une « réforme véritable », les changements ne correspondent pas à l’idéologie prohibitionniste de la loi ni aux pratiques répressives d’application de la loi, surtout à l’endroit des usagers de cannabis. Au contraire, les peines moins sévères pour la possession de cannabis pourraient aller jusqu’à abaisser le seuil d’intervention et ainsi favoriser davantage la répression criminelle en ce sens. En tout état de cause, sans égard aux détails de la portée de la réforme dans le projet de loi à l’étude, l’adoption des dispositions d’interdiction du projet de loi C-7 constitue une confirmation essentielle et un renforcement du statut criminel de l’usage et des usagers de stupéfiants. Cette perspective semble fermement enchâssée dans la philosophie centrale du gouvernement actuel de même que chez les agents chargés de la mise en œuvre de la politique, dans le système de justice pénale et particulièrement au sein des organismes policiers (Erickson, 1992).
Ainsi donc, quelles sont les options stratégiques et les scénarios possibles concernant le cannabis dans le contexte canadien? Le rapport récent d’un groupe de travail australien sur la politique en matière de cannabis insiste sur le fait que les torts causés par le régime de contrôle des stupéfiants ne devraient pas l’emporter sur les torts causés par la prévention (McDonald et al., sans date). Ce rapport propose cinq options fondamentales pour une politique sur le cannabis qui pourraient s’appliquer au contexte canadien. Des auteurs canadiens ont mis en évidence des possibilités similaires par le passé (Solomon, Single et Erickson, 1983). Le rapport australien suggère l’interdiction totale, l’interdiction assortie de peines administratives, l’interdiction partielle, la réglementation et la vente libre (McDonald et al., sans date). La plupart des démocraties occidentales ont mis en place un système de contrôle qui s’apparente aux trois premières catégories ou à des variantes de ces catégories.
Comment sont-elles reliées à la situation canadienne et comment ces modèles peuvent-ils éclairer ou influencer la politique canadienne sur le cannabis dans le futur? La politique actuelle du Canada en matière de cannabis, de fait ainsi que dejure, telle que le définit la loi et selon les descriptions que nous en donne la pratique du droit pénal, se situe dans la première catégorie d’interdiction totale; le droit pénal interdit la sollicitation de substances psychoactives (usage) de même que la vente sous peine de sanctions pénales graves. La question centrale la plus réaliste semble être la suivante : Dans quelle mesure peut-on modifier l’ampleur et la sévérité de ce régime prohibitionniste?
L’option de l’interdiction assortie de peines administratives vise les mêmes objectifs que l’interdiction totale, mais grâce à la sévérité sélective des mesures appliquées, elle établit une distinction entre les diverses formes de comportement reliées à l’usage de stupéfiants. Dans le Sud de l’Australie, par exemple, on continue d’imposer des peines sévères pour des infractions traditionnelles reliées à la vente, mais on se contente de réagir aux infractions de sollicitation avec une amende grâce à un avis de réparation pour possession de cannabis (Donnelly et al., 1995). Un modèle similaire, qui suggère une forme de contravention pour les contrevenants primaires de cannabis, a été lancé dans le débat politique au Canada par la police de même que par le législateur (Fischer, publication à venir). La libération inconditionnelle, si elle s’appliquait de manière universelle et qu’elle ne donnait pas lieu à un casier judiciaire, pourrait aussi être une option au Canada.
Toutefois, certaines questions essentielles n’ont pas été abordées : Qu’est-ce qui distinguerait « la possession pour usage personnel » de la « possession dans le but d’en faire le trafic » et qui serait chargé d’établir cette distinction? La possibilité d’une peine administrative comme méthode de « réduction des méfaits » s’appliquerait-elle uniquement aux contrevenants primaires? Cela entraînerait-il une forme de casier judiciaire, une conséquence qui découle du contrôle étatique identifié comme la source première des coûts et des méfaits chez les usagers de cannabis (Erickson, 1980)? Compte tenu des discussions courantes autour du projet de loi C-7 et des amendements qui ont été proposés, l’adoption officielle de peines administratives pour la possession de cannabis semble plutôt douteuse. Néanmoins, l’attitude des tribunaux a contribué dans une certaine mesure à « civiliser » les peines pour les contrevenants reconnus coupables de possession de cannabis (surtout par rapport aux peines maximales potentielles), étant donné que la plupart d’entre eux s’en tirent avec une amende ou une libération.
Le troisième modèle, l’interdiction partielle, limite la portée de l’interdiction en ce qui a trait au comportement relié aux stupéfiants. Ce modèle éliminerait les infractions pour possession, mais continuerait de sanctionner toutes les activités commerciales relatives à la vente de cannabis. Toutefois, le comportement lié à l’usage, à la possession ou à l’acquisition à des fins personnelles ne ferait pas l’objet d’une peine. L’Espagne a adopté un tel modèle et les changements apportés aux pratiques d’application de la loi dans certaines régions des municipalités de l’Allemagne ont entraîné un effet similaire (Fischer, 1995). La situation politique canadienne rend peu vraisemblable un recul partiel concernant le comportement relié à l’usage de drogue, compte tenu que c’était la recommandation primaire de la Commission Le Dain (1972). Plus récemment, un rapport sur le taux de mortalité accru relié aux opiacés présenté par le Bureau du coroner dans la province canadienne de Colombie-Britannique plaide en faveur d’une orientation pour toutes les substances régies en vertu de la SCA (Cain, 1994). Au minimum, il faudrait un changement explicite de la Loi sur le contrôle des stupéfiants et une contestation en vertu des traités internationaux de contrôle des stupéfiants (Malkovich, 1995).
Selon une approche de réglementation, le système de justice pénale et son principe de dissuasion perdraient la responsabilité principale de contrôler la demande et la distribution de cannabis. Les substances psychoactives visées seraient régies par des lois et des organismes réglementaires principalement dans les domaines de la santé, de la réglementation commerciale et de la sécurité civile. C’est la justification sous-jacente (bien que non officielle) des « cafés » hollandais de même que de la proposition à l’étude de distribuer le cannabis par l’entremise de comptoirs désignés dans l’État allemand de Schleswig-Holstein. L’État lui-même ou des organismes de coordination réglementeraient la disponibilité et la qualité du produit, comme c’est le cas pour l’alcool dans la plupart des pays (Scheerer, 1995). Il semble peut probable que la réglementation fera partie de la politique canadienne en matière de drogue dans un proche avenir.
Le dernier modèle, celui qui préconise la vente libre de cannabis, suppose l’absence de tout mécanisme de réglementation autres que ceux du marché libre et des exigences en matière de qualité alimentaire. Le modèle le plus courant pour les substances psychoactives au cours du siècle passé, et au début du siècle actuel, est probablement celui qui se rapproche le plus des marchés du tabac et du café. C’est l’éventualité la moins probable pour ce qui est de la politique canadienne. Même si le législateur se montrait progressiste et avançait l’idée que le cannabis ne doit pas faire partie de la liste des substances psychoactives les plus criminalisées dans la Loi sur le contrôle des stupéfiants, il est fort probable que le droit criminel continuera d’exercer un certain contrôle sur les activités d’offre et d’achat.
Bien que cette brève analyse puisse être décevante du point de vue d’un programme de réforme, l’étude a supposé, de manière implicite, l’existence d’une caractéristique commune entre les modèles de politique abordés. Bien que les options diffèrent quant aux objectifs et aux réformes de programme, toutes reposent sur l’hypothèse que le changement procédera d’une approche en cascade. Cela signifie que le changement de la portée et des dispositions de la loi, le principal instrument politique de contrôle, transformera éventuellement la réalité du cannabis au niveau des interventions dans la rue et dans les résidences privées. Cette hypothèse que la loi et les politiques paveront la voie à une réforme a été déjouée à plusieurs reprises et elle semble peu probable faute d’une évolution de la politique en matière de stupéfiants au cours des trois dernières décennies (Giffen et al., 1991; Solomon et Green, 1979).
Historiquement, la répression des toxicomanies est le reflet des réalités sociales, éthiques et institutionnelles et elle doit souvent être forcée ou même ignorée afin de laisser place aux réformes. Le modèle hollandais de dépénalisation et de réglementation du cannabis est possible depuis plus de 20 ans malgré l’existence d’une loi d’interdiction complète. De même, la dépénalisation du cannabis dans certaines régions d’Allemagne a été rendue possible grâce à aux pratiques des responsables de l’application de la loi et des tribunaux malgré la résistance importante offerte par les lois et les politiques (Scheerer, 1995, Kreuzer, 1994).
Dans plusieurs cas, la réforme de la politique sur le cannabis est le reflet d’un mouvement de renversement ou d’un mouvement démocratique populaire. En l’occurrence, les acteurs ou les agents réels, y compris des citoyens ordinaires et des usagers de stupéfiants, font germer graduellement l’idée du changement qui finit par avoir raison de l’attitude d’interdiction. C’est probablement dans ce domaine et dans cette direction que se trouvent (jusqu’à maintenant) les meilleures possibilités de réforme de la politique canadienne en matière de drogue. La résistance qu’offre la loi et les responsables de son application au plan abstrait semble considérable. Les agents actifs de la réforme pourraient comprendre certains chefs et agents de police locaux (dans le contexte des services de police communautaire), des juges et des avocats, des tenants de la santé publique, des chercheurs universitaires, les responsables de budget public et, dernier élément et non le moindre, l’opinion publique. Ces approches combinées pourraient représenter un potentiel de changements graduels grâce à la dynamique fondamentale, sociale et de facto.
Ainsi, le scénario imaginé d’une réforme réelle de la politique dans le contexte canadien rappelle bien l’imagerie qui avait cours dans les années 70 : Pouvez-vous imaginer un pays ayant un projet de loi C-7 dont personne ne veut ou n’a besoin?