Projet de loi sur le commissaire à la mise en œuvre des traités modernes

Propose que le projet de loi C-10, Loi concernant le commissaire à la mise en œuvre des traités modernes, soit lu pour la deuxième fois.

 — Honorables sénateurs, je prends la parole en tant que parrain au Sénat du projet de loi C-10, Loi sur le commissaire à la mise en œuvre des traités modernes. J’appuie ce projet de loi parce que le Canada a besoin d’une évaluation soutenue et indépendante pour déterminer si ses institutions fédérales respectent les obligations qu’elles ont contractées dans les traités modernes.

La Chambre des communes a adopté ce projet de loi le 21 septembre, et le Sénat en a fait la première lecture le 28 septembre. Le projet de loi C-10 créerait un poste de mandataire indépendant du Parlement, qui serait assisté par un commissariat dans le but d’examiner et de vérifier la mise en œuvre par le gouvernement fédéral des traités modernes, puis de présenter ses conclusions et ses recommandations au Parlement. L’objectif immédiat serait de garantir la responsabilité institutionnelle. Or, pour saisir l’importance de cet objectif, il faut comprendre la place qu’occupent les traités qui ont été conclus au Canada.

Je participe à ce débat en ma qualité de sénateur, d’ancien juge, d’ancien commissaire aux traités et de spécialiste de nos traditions constitutionnelles et de notre tradition de défense des droits de la personne. J’ai passé une grande partie de ma vie professionnelle à essayer de comprendre le sens des traités et ce que cela signifie de les respecter. Les traités sont complexes; cependant, malgré cette complexité, pendant mon mandat de commissaire aux traités, quand je m’adressais aux Canadiens à ce sujet, on me posait toujours une question simple : « Y a-t-il de l’espoir? » Les gens voulaient savoir s’il y avait de l’espoir pour de meilleures relations et un meilleur partenariat entre le Canada et les peuples autochtones. Ils voulaient savoir si les communautés pourraient atteindre une plus grande autonomie et bénéficier de la prospérité, de la paix et des possibilités offertes par notre pays.

J’ai répondu qu’il y avait de l’espoir et qu’une source importante de cet espoir résidait dans la relation même établie par les traités.

Aujourd’hui, je souhaite faire le lien entre les traités historiques et les traités modernes, puis entre ces traités et la responsabilité qui nous appartient dans cette enceinte. Ce lien relie les promesses qui ont contribué à façonner le Canada aux institutions dont nous avons besoin aujourd’hui pour honorer ces promesses. Il nous rappelle également que les traités font toujours partie intégrante de la vie de notre pays.

Les traités ne sont pas apparus avec la Confédération. Bien avant l’arrivée des Européens au Canada, les nations autochtones disposaient déjà de leurs propres lois, systèmes de gouvernance, pratiques diplomatiques et traditions en matière d’alliances. Elles savaient comment nouer des relations avec d’autres peuples, négocier des engagements réciproques et entretenir ces relations au fil du temps.

Les Européens ont apporté leurs propres traditions diplomatiques. Les traités qui ont suivi sont le fruit de la rencontre entre des peuples aux langues, aux intérêts et aux points de vue différents.

Dans sa forme la plus simple, un traité est un accord par lequel des peuples prennent des engagements les uns envers les autres. Dans le contexte canadien, les traités entre les peuples autochtones et la Couronne ont contribué à définir comment les peuples allaient vivre ensemble, comment les terres et les ressources seraient utilisées et ce que chaque partie pouvait attendre de l’autre. La portée juridique des traités dépasse celle d’un contrat ordinaire. Ils créent des obligations solennelles et des relations durables.

La Proclamation royale de 1763 constitue un élément important de cette histoire. Promulguée par le roi George III, elle reconnaît que les terres autochtones relevant de son champ d’application ne pouvaient pas être simplement occupées ou acquises par des acheteurs privés. Cela causait beaucoup de problèmes dans les États de la Nouvelle-Angleterre, et le roi ne voulait pas avoir une armée autonome à sa disposition en Amérique du Nord britannique. La proclamation a donc établi un processus selon lequel la Couronne, au moyen d’une réunion publique avec les peuples autochtones concernés, pouvait acquérir les terres qu’ils étaient disposés à céder. Il s’agit d’une Magna Carta pour les peuples autochtones, car elle reconnaît les peuples autochtones comme des nations.

Les droits des Autochtones et la diplomatie autochtone existaient déjà; la proclamation a reconnu des intérêts que la Couronne était tenue de respecter.

Au fur et à mesure que le Canada se développait, la conclusion de traités est devenue un élément central de son expansion. Après la Confédération et le transfert de la Terre de Rupert au Canada en 1870 — que le Canada avait rachetée pour 300 000 £ —, le nouveau Dominion a cherché : premièrement, à consolider sa position sur un immense territoire; deuxièmement, à affirmer sa souveraineté face à la menace de l’expansionnisme américain; et, troisièmement, à favoriser la colonisation et le développement, principalement pour éviter les conflits.

Entre 1871 et 1921, la Couronne a négocié les 11 traités numérotés au Canada. Ces accords ont contribué à jeter les bases de la colonisation, des transports et du développement économique dans une grande partie de l’Ouest et du Nord. Ces traités constituaient une condition préalable à la mise en œuvre de la politique nationale de Sir John A. Macdonald en 1873. Le développement du pays dépendait des relations avec les peuples qui occupaient et gouvernaient déjà ces territoires. Les engagements pris à leur égard faisaient partie des accords grâce auxquels le Canada a pris forme. Ils font toujours partie du pays dont nous avons hérité.

Les dirigeants des Premières Nations ont cherché des moyens d’assurer la pérennité de leur communauté. Tel était l’objectif de la conclusion des traités du point de vue des Premières Nations : protéger l’accès aux moyens de subsistance et garantir des perspectives d’avenir à leurs enfants. Les Premières Nations souhaitaient que leurs enfants aient accès à l’éducation et disposent des outils nécessaires pour s’intégrer dans la nouvelle économie.

Les traités ont apporté des avantages aux nouveaux arrivants, mais ils ont également imposé des obligations à la Couronne. Des collectivités, des exploitations agricoles, des entreprises et des institutions publiques se sont développées sur les territoires visés par les traités, et les générations suivantes ont hérité de ces avantages.

Les traités constituent un pont vers l’avenir. En 1998, le gouvernement du Canada et la Fédération des nations autochtones souveraines se sont mis d’accord sur 16 principes communs qui sous-tendent les relations fondées sur des traités. Parmi ceux-ci figurent le respect mutuel, l’avantage mutuel et la souveraineté des traités. Le processus de conclusion des traités repose sur le principe de la préservation de l’honneur de la Couronne et de l’honneur des Premières Nations signataires dans le cadre du maintien des relations fondées sur des traités. La conduite des parties, visant à honorer et à respecter les engagements pris dans les traités, revêt une importance tout aussi grande.

Dans les relations entre les Premières Nations signataires de traités et la Couronne, les parties ont à la fois des avantages et des responsabilités les unes envers les autres. Les traités ont créé des obligations réciproques que les parties doivent respecter. Autrement dit, les traités établissent la nécessité d’une certitude politique et économique. Ces principes ont précisé à l’époque, comme ils l’affirment aujourd’hui, que nous sommes tous visés par les traités dans notre pays.

Lorsque j’ai dit que nous étions tous visés par les traités, je voulais dire que les relations fondées sur des traités concernent l’ensemble de la société, et pas seulement les signataires autochtones. Les droits détenus par certains peuples visés par des traités sont distincts. Tous les Canadiens ont la responsabilité de comprendre pourquoi la Couronne doit honorer ses engagements. Par conséquent, nous devons faire attention à ne pas décrire les obligations découlant des traités comme des faveurs spéciales, une aide discrétionnaire ou des questions en marge de la politique publique. La Couronne a pris des engagements lors de l’édification de notre pays, et les traités numérotés ont été les pierres d’assise de l’Ouest et du Nord du Canada.

Le fait que les avantages d’un accord soient devenus familiers à une partie ne rend pas ses obligations envers l’autre partie moins importantes. Prenons l’exemple de l’Alberta et de la Saskatchewan. Lorsque ces provinces ont été créées en 1905, d’importantes relations fondées sur des traités existaient déjà. Les frontières provinciales n’ont pas créé ces relations, et l’établissement de gouvernements provinciaux n’a pas effacé les engagements de la Couronne. Chaque mètre carré du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta est visé par un traité.

Cette histoire a une incidence directe sur toute discussion concernant les droits et les fondements de notre pays et sur les questions dont nous discutons aujourd’hui, y compris les traités modernes. Les traités et les droits des peuples autochtones ne peuvent tout simplement pas être mis de côté. Les droits issus des traités font partie intégrante de la réalité constitutionnelle dont il faut tenir compte. Leur importance ne dépend pas de leur popularité lors d’un référendum.

La promesse d’une relation durable est exprimée en des termes désormais familiers à de nombreux Canadiens. Les traités numérotés devaient durer « tant que brillera le soleil, que poussera l’herbe et que coulera la rivière ». Quand Alexander Morris, commissaire aux traités, a choisi ces mots, il l’a fait délibérément. Il reconnaissait ainsi les cultures et les conceptions des peuples autochtones avec qui il négociait. Il signalait que ces traités et ces relations dureraient, en fait, à perpétuité. Il ne s’agissait pas de transactions rapides pour la vente de terrains. Ces mots reflétaient une relation destinée à s’étendre bien au-delà des négociateurs et de leur propre vie. Les enfants nés et à naître faisaient partie de cette promesse. Les engagements de la Couronne étaient destinés à survivre aux changements de titulaires de fonctions et aux changements de gouvernement.

L’honneur de la Couronne oriente depuis longtemps ma réflexion à propos des relations fondées sur les traités. Il s’agit d’un principe constitutionnel qui a des conséquences juridiques et qui souligne que la Couronne doit agir avec équité, intégrité et bonne foi dans ses rapports avec les peuples autochtones. Les obligations qui en découlent dépendent des circonstances, mais il crée une réelle exigence en ce qui concerne la mise en œuvre des traités : la Couronne doit s’acquitter avec diligence des promesses qu’elle a faites.

Parlons un peu du fossé entre les promesses et la pratique. Honorables sénateurs, nous devons également reconnaître, en toute honnêteté et sans être sur la défensive, que les relations fondées sur les traités n’ont pas réussi, dans bien des cas, à trouver la place qui leur revient dans l’État canadien. Il ne faut pas laisser les politiques paternalistes et les politiques d’assimilation prendre le pas sur la relation pour laquelle les dirigeants autochtones avaient donné leur accord.

Parlons d’entente et d’avenir commun. Les traités peuvent servir de plans directeurs pour favoriser l’harmonie ou de cadres permettant de comprendre comment les peuples cohabitent, partagent des occasions et entretiennent des relations durables. Les engagements doivent être compris dans leur contexte historique et juridique propre, mais la nécessité d’un partenariat respectueux demeure une priorité.

Dans le cadre d’une relation fondée sur un traité, les parties s’engagent à régler leurs différends par le dialogue et la prise de décision conjointe. C’est l’un des éléments de l’accord conclu en 1998 entre le Canada et la Fédération des nations autochtones souveraines.

Un pays qui bénéficie de relations fondées sur des traités doit également assumer la responsabilité de les préserver et trouver les moyens d’en évaluer les réussites et les faiblesses. Pourquoi? Parce que ces relations constituent l’un des fondements de la Constitution.

Parlons maintenant de reconnaissance dans la Constitution et de traités modernes. Les traités ne peuvent être considérés comme de simples engagements politiques qu’un gouvernement peut négliger lorsque d’autres priorités se font jour. L’article 35 de la Constitution inclut également expressément les droits qui découlent d’accords relatifs aux revendications territoriales ou qui peuvent être acquis par la voie d’autres accords de ce type. Notre Constitution reconnaît donc la conclusion de traités comme un moyen permanent d’établir des droits et des relations. Elle protège les droits découlant des traités modernes ainsi que ceux issus des traités historiques.

L’ère des traités modernes a vu le jour au début des années 1970. En 1973, l’arrêt rendu par la Cour suprême dans l’affaire Calder a reconnu que les titres autochtones pouvaient exister en tant que droit légal indépendant d’une concession de la Couronne. Cette décision a contribué à l’élaboration d’une politique fédérale visant à négocier les revendications territoriales globales en suspens. La Convention de la Baie-James et du Nord québécois, signée en 1975, est reconnue comme le premier traité moderne du Canada.

Depuis lors, des traités modernes ont établi des ententes détaillées avec les peuples autochtones partout au pays. Ces ententes peuvent porter sur la propriété foncière, les droits de récolte, la gestion des ressources, les dispositions financières, la gouvernance et les accords d’autonomie gouvernementale. Les institutions issues de ces négociations permettent de concrétiser à la fois l’autodétermination et les relations au sein du cadre constitutionnel canadien.

Les conventions modernes sont généralement plus détaillées; elles sont négociées avec l’aide de juristes et d’experts techniques et s’appuient sur des dispositions précises en matière de mise en œuvre et de règlement des litiges. Leurs textes, soigneusement négociés, revêtent une importance particulière en matière d’interprétation. Il s’agit de véritables accords, avec leurs propres partenaires et leurs propres objectifs.

En ce qui concerne le passage des engagements pris dans le cadre des traités à leur mise en œuvre, cela nous amène au projet de loi C-10. Ce projet de loi porte sur la mise en œuvre des traités modernes à l’échelon fédéral. Il ne crée pas de commissaire chargé des traités historiques, et il convient de bien préciser le champ d’action du nouveau commissariat.

L’historique que je viens de présenter explique pourquoi l’objectif est important. Il montre pourquoi il faut intégrer dans les rouages de l’État une promesse qui a contribué à établir une relation durable.

Les traités modernes sont des instruments de gouvernance et d’autodétermination qui sont vivants. Leur valeur est mise à l’épreuve quand une communauté exerce un droit, quand une institution issue de négociations prend une décision et quand des institutions fédérales doivent collaborer pour respecter leurs engagements. Un partenaire de traité doit vivre avec la performance globale du gouvernement, même quand la responsabilité est partagée entre divers ministères et organismes.

Il existe, selon moi, des arguments convaincants en faveur d’une amélioration de cette performance. Quand j’étais commissaire aux traités, je m’efforçais d’aider les parties à se comprendre mutuellement et à parvenir à des ententes communes.

Le commissaire proposé dans le projet de loi C-10 aurait un mandat différent : il serait principalement chargé d’effectuer des examens indépendants, de faire des vérifications de performance et de produire des rapports parlementaires sur la mise en œuvre des traités par le gouvernement fédéral. Ce travail peut nous aider à déterminer si le Canada respecte les promesses faites dans les traités modernes.

En ce qui concerne les lacunes dans la mise en œuvre des traités par le gouvernement fédéral, les partenaires autochtones signataires de traités modernes réclament une surveillance indépendante depuis plus de deux décennies.

La Politique collaborative de mise en œuvre des traités modernes de 2023, élaborée par le gouvernement du Canada de concert avec ses partenaires signataires de traités modernes, reconnaît la nécessité d’un mécanisme indépendant, crédible, efficace et durable qui obligerait le gouvernement fédéral à rendre des comptes au Parlement. Le projet de loi C-10 constitue une réponse législative à cet engagement. Les nations signataires de traités modernes ont clairement indiqué qu’il s’agit d’une question concrète et quotidienne qui concerne la gouvernance, les possibilités économiques et le bien-être des communautés. Ce travail se fait attendre depuis trop longtemps.

Le gouvernement fédéral a élaboré le projet de loi en collaboration avec les partenaires autochtones signataires des traités modernes, dont l’expérience concrète en matière de mise en œuvre a guidé la conception du texte que nous étudions aujourd’hui. Cet historique est important. Il ne dispense toutefois pas le Sénat de son devoir d’examiner minutieusement le projet de loi.

Cela signifie que nous devons écouter attentivement les personnes dont les accords sont en jeu et faire preuve de prudence avant de modifier un projet de loi élaboré conjointement par le gouvernement fédéral et les partenaires des traités modernes.

En tant que sénateurs, nous devons examiner ce projet de loi avec à la fois ouverture d’esprit et rigueur. Nous devons nous demander s’il permettra d’améliorer concrètement la situation ou s’il servira principalement à accroître la visibilité, si ses mécanismes sont suffisants, comment ceux-ci fonctionneront dans la pratique et comment ils seront ressentis par les nations dont le Canada est tenu d’honorer les traités.

Les témoignages recueillis à la Chambre des communes ont révélé un large consensus sur le fait que les problèmes de mise en œuvre sont bien réels et nécessitent une solution concrète.

Le projet de loi C-10 prévoit la création d’un commissaire à la mise en œuvre des traités modernes et d’un bureau chargé de l’assister. Le commissaire serait un mandataire indépendant du Parlement, à l’instar du rôle institutionnel de la vérificatrice générale ou du commissaire à la protection de la vie privée. Cette indépendance est essentielle pour garantir que la surveillance soit exempte de toute ingérence politique et que les conclusions soient impartiales, crédibles et transparentes. Chacun de ces bureaux a son propre mandat et ses propres pouvoirs prévus par la loi.

Aux termes du projet de loi, le commissaire serait chargé d’évaluer les activités des institutions du gouvernement fédéral relatives aux traités modernes. La définition législative couvre les traités visés à l’article 35, qui ont été conclus entre la Couronne fédérale et des peuples autochtones et qui sont entrés en vigueur après 1974. Ils constituent donc des traités modernes.

Le projet de loi inclut également les accords de mise en œuvre connexes, y compris les accords sur l’autonomie gouvernementale associés, dans le cadre de son mandat de mise en œuvre.

Le mandat du commissaire comporte trois objectifs interdépendants : premièrement, évaluer si les activités fédérales renforcent les relations avec les partenaires autochtones signataires des traités modernes; deuxièmement, respecter les obligations et les objectifs du Canada découlant des traités, interprétés de manière large et en fonction de leur objet; et troisièmement, préserver l’honneur de la Couronne grâce à une mise en œuvre rapide et efficace.

Ce sont là les critères d’évaluation prévus dans le projet de loi. Il ne s’agit pas d’un pouvoir qui serait accordé à un nouveau tribunal de statuer sur les litiges relatifs aux traités entre les parties signataires.

Le commissaire pourrait lancer des examens et des vérifications de performance portant sur les activités fédérales, y compris les questions qui lui sont soumises par un ministre ou un partenaire autochtone signataire d’un traité moderne. Le commissaire fixerait ses priorités et ses méthodes en toute indépendance. Dans le cadre d’un examen, le commissaire doit faire appel aux partenaires signataires concernés lors de la définition de ses modalités, de ses procédures et de sa méthodologie. Les vérifications de performance doivent respecter les normes de vérification généralement admises.

Le pouvoir permettant d’obtenir de l’information est considérable. La collecte de données est essentielle à l’évaluation. Le commissaire serait habilité à obtenir l’information pertinente auprès des institutions fédérales et il pourrait exiger les renseignements, les rapports et les explications jugés nécessaires à l’exercice de son mandat. L’utilisation de l’information est régie par des règles de sécurité et de confidentialité.

Ce pouvoir peut nous permettre de comprendre pourquoi la mise en œuvre d’une obligation reste dans l’impasse dans plusieurs ministères. C’est un pouvoir qui permet d’obtenir et d’examiner des renseignements, mais pas d’ordonner à un ministère de mettre en œuvre une recommandation.

Pourquoi le statut d’un mandataire indépendant du Parlement est-il important?