Projet de loi sur la Stratégie nationale de lutte contre la traite des personnes

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui en tant que marraine du projet de loi S-235, Loi sur la stratégie nationale de lutte contre la traite des personnes, qui représente une avancée décisive dans la lutte que mène le Canada pour mettre fin à l’un des crimes les plus odieux de notre époque : la traite des personnes..

Ce projet de loi reflète le travail non partisan que continue d’accomplir le Groupe parlementaire multipartite de lutte contre l’esclavage moderne et la traite des personnes, groupe dont je suis membre et dont notre collègue, la sénatrice Miville-Dechêne, est coprésidente.

Chers collègues, la traite des personnes n’est pas un problème lointain qui ne touche que des contrées éloignées. Elle existe ici, au sein de nos communautés, dans toutes les provinces et tous les territoires du pays. C’est un crime qui déchire des familles, qui détruit des vies et qui est commis aux dépens des plus vulnérables d’entre nous.

Au cours des deux dernières décennies, le Canada a déployé des efforts considérables pour lutter contre la traite des personnes. Le plus récent de ces efforts a été la mise en œuvre de la Stratégie nationale de lutte contre la traite des personnes, en 2019, pour une période de cinq ans qui s’est terminée à la fin de 2024. Elle a nécessité des sommes importantes de plus de 56 millions de dollars au départ et de plus de 10 millions de dollars par année par la suite. Elle a permis de coordonner les efforts de plusieurs ministères et organismes fédéraux.

Le Canada est également actif sur la scène internationale, notamment par l’entremise des Nations unies, de l’Organisation des États américains, du G7, du G20 et de nombreux autres forums multilatéraux. Cependant, malgré ces progrès, de graves lacunes subsistent et risquent de miner la capacité du Canada à lutter efficacement contre la traite des personnes.

La lacune la plus fondamentale est l’absence d’une obligation légale de poursuivre la mise en œuvre de la stratégie nationale et de la mettre à jour. La stratégie nationale est arrivée à échéance à la fin de 2024, et il n’y a aucune obligation légale d’en assurer la continuité, de la renouveler ou de la soumettre régulièrement à un examen. Cela crée de l’incertitude pour les survivants, les fournisseurs de services et les organismes d’application de la loi, qui dépendent d’une coordination et d’un financement fédéraux stables et prévisibles. À défaut d’un fondement législatif, la stratégie nationale est soumise au bon vouloir du gouvernement du jour. Elle peut être suivie ou non selon les changements de priorités, les contraintes budgétaires ou les transitions politiques.

Deuxièmement, l’Évaluation horizontale de la Stratégie nationale de lutte contre la traite des personnes de juin 2024 a relevé des lacunes considérables dans les données. C’est là un obstacle majeur à la compréhension de l’ampleur réelle de la traite des personnes au Canada. Les rapports actuels s’appuient largement sur les données fournies par la police, qui ne reflètent qu’une fraction des cas de traite en raison d’un nombre considérable de cas non signalés. Souvent, les victimes et les survivants ne parlent pas à la police par crainte de représailles, par méfiance envers les autorités, par crainte d’être expulsés ou parce qu’elles ne se perçoivent pas comme des victimes.

Sans systèmes de collecte de données solides et ventilés, capables de recueillir des informations allant au-delà des rapports de police, le Canada ne peut élaborer de politiques fondées sur des données probantes ni mesurer l’efficacité des interventions.

L’évaluation indique qu’« il est encore nécessaire de combler les lacunes dans les données ».

Troisièmement, malgré des dispositions législatives prévoyant des peines pouvant aller jusqu’à la prison à vie, les taux de poursuites et de condamnations pour la traite d’êtres humains restent extrêmement faibles. Selon Statistique Canada, sur près de 4 000 incidents signalés à la police entre 2012 et 2022, seulement 40 % ont débouché sur des poursuites. Ce qui est encore plus inquiétant, c’est que seulement 11 % des affaires pénales mettant en cause des adultes ont abouti à des verdicts de culpabilité. Un pourcentage stupéfiant de 83 % des affaires s’est soldé par l’annulation des accusations, leur retrait ou un acquittement.

Ces statistiques mettent en évidence des problèmes systémiques dans la réponse du système pénal.

La réussite des poursuites dépend en grande partie des témoignages des victimes, mais les survivants doivent surmonter des obstacles immenses pour pouvoir prendre part aux procédures judiciaires. Le processus peut prendre plus de 358 jours. Pendant cette période, les survivants doivent revivre leur traumatisme à répétition en témoignant et en répondant aux questions. Leur crédibilité est souvent remise en question en raison de facteurs liés à leur vulnérabilité — toxicomanie, itinérance, troubles de santé mentale, souvenirs contradictoires en lien avec le traumatisme — ou parce qu’ils ont été contraints de prendre part à des actes criminels pendant leur exploitation.

Nombre de victimes disparaissent avant le procès, reviennent sur leur témoignage à cause de la coercition ou de la peur, ou sont incapables de participer parce que les procédures judiciaires leur font revivre leur traumatisme. Le système actuel fait porter le fardeau de la preuve aux survivants au lieu d’utiliser des approches axées sur les survivants qui prennent les traumatismes en considération et qui pourraient faire grimper le nombre de poursuites fructueuses sans sacrifier la dignité et le bien-être des victimes.

Quatrièmement, il n’y a pas suffisamment de coordination entre les différentes administrations. La traite des personnes est un crime qui traverse les frontières municipales, provinciales, territoriales et internationales. Pourtant, l’approche canadienne demeure fragmentée. Le gouvernement fédéral a mis en place des mécanismes de coordination tels qu’un groupe de travail sur la traite des personnes et un groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la traite des personnes, mais le manque de coordination persiste.

Les provinces et les territoires n’ont pas tous les mêmes ressources, formations et capacités d’enquête pour lutter contre le trafic. Certaines provinces, comme l’Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britannique, ont des stratégies provinciales bien financées, alors que d’autres n’ont pas de cadre bien établi. Ce manque d’uniformité fait que l’accès des victimes à des mesures de protection et de soutien et la probabilité que les auteurs de ces crimes soient poursuivis dépendent en grande partie de l’emplacement géographique.

Il est ressorti des séances de mobilisation organisées en 2024 par Sécurité publique Canada que les principaux intéressés n’ont jamais cessé de réclamer que les différentes instances collaborent mieux entre elles et qu’elles échangent davantage d’information.

Les survivants ont insisté sur un point :

[C]e manque de coordination crée d’énormes lacunes dans le soutien aux survivants, l’application de la loi et les efforts de prévention; les trafiquants le savent et exploitent ces faiblesses.

Nous voici au cinquième point, et peut-être le plus important de tous. Les efforts du Canada pour lutter contre la traite des personnes n’ont pas adéquatement tenu compte du point de vue et de l’expertise des survivants. La stratégie nationale s’étendant de 2019 à 2024 s’engageait à établir un comité consultatif composé de personnes ayant survécu à la traite des personnes. En date d’avril 2024, le processus de création du comité n’avait pas dépassé la rédaction de quelques documents écrits.

L’évaluation a conclu que :

L’adoption d’une stratégie centrée sur les victimes et orientée par les survivants garantit que les droits et la dignité des victimes, y compris leur mieux-être et leur sécurité, figurent au premier plan de tous les efforts [...]

Le rapport produit en février 2024 par le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes insistait pour que la stratégie de lutte contre la traite des personnes du Canada soit « intersectionnelle et élaborée en collaboration avec les victimes, les personnes survivantes et d’autres personnes ayant un vécu [...] »

Je vous rappelle également, chers collègues, que le Canada s’est surtout intéressé à la traite des personnes à des fins sexuelles et que les autres formes d’exploitation ont été largement négligées.

La traite des travailleurs touche les travailleurs migrants, les étudiants étrangers, les travailleurs étrangers temporaires et les personnes en général dont le statut d’immigration est précaire et elle est présente dans de nombreux secteurs d’activité, de l’agriculture à la construction en passant par le milieu hôtelier, l’industrie manufacturière et les services personnels. Pourtant, cette forme d’exploitation est nettement moins dénoncée et elle fait l’objet de beaucoup moins d’enquêtes, puisque moins de ressources sont consacrées à la détection, aux enquêtes et aux poursuites associées à la traite des travailleurs qu’à la traite des personnes à des fins sexuelles.

Les nouvelles formes de traite, notamment la criminalité forcée — où des personnes sont contraintes de se livrer à des activités illégales telles que le vol, le vol à l’étalage, le trafic de drogue et le trafic d’armes — sont de plus en plus reconnues, mais restent mal comprises. Les mariages forcés, la maternité pour autrui forcée et les grossesses forcées, ainsi que la traite des garçons et des jeunes hommes, nécessitent également une attention accrue et des mesures ciblées.

Enfin, on constate un manque de financement suffisant, stable et à long terme pour mieux soutenir les organisations communautaires.

Chers collègues, le projet de loi S-235 comble directement ces lacunes graves. Il confère un caractère légal à l’engagement du Canada de lutter contre la traite des personnes. Permettez-moi de vous présenter les principales dispositions de ce projet de loi et d’expliquer en quoi elles répondent aux besoins identifiés.

Le paragraphe 3(1) du projet de loi S-235 exige que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile maintienne et tienne à jour la Stratégie nationale de lutte contre la traite des personnes. Cette obligation législative garantit la continuité, la stabilité et la responsabilité, indépendamment des changements politiques ou de l’évolution des priorités.

La stratégie nationale ne relèvera plus d’un pouvoir discrétionnaire. Elle deviendra une obligation légale.

Le projet de loi précise que la stratégie nationale doit viser à mettre fin à la traite des personnes, à remédier aux préjudices subis par les personnes ayant vécu cette expérience et à renforcer le soutien apporté aux survivants. Ce langage centré sur les victimes consacre l’engagement du Canada à donner la priorité au bien-être des personnes les plus touchées.

Le paragraphe 3(2) du projet de loi exige que le ministre fasse tous les efforts raisonnables pour intégrer à la stratégie nationale l’exécution des obligations du Canada au titre d’accords internationaux clés suivants : la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes; le Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants; la Convention relative aux droits de l’enfant et le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants.

En faisant explicitement référence à ces traités, le projet de loi S-235 harmonise les efforts du Canada avec les normes et les pratiques exemplaires à l’échelle internationale, ce qui va dans le sens de notre engagement à privilégier une approche globale fondée sur les droits.

Le paragraphe 3(3) du projet de loi S-235 décrit en détail les mesures que la stratégie nationale doit inclure pour que la lutte contre la traite des personnes se fasse sur tous les plans. Par exemple, la stratégie doit inclure des mesures visant à donner aux personnes ayant subi la traite des personnes les moyens de retrouver leur indépendance et de réintégrer la collectivité, en tenant compte des facteurs qui ont une incidence sur la réadaptation. Elle doit également favoriser un financement suffisant dans les mesures et les services de soutien aux survivants.

Elle doit accroître les efforts de prévention en sensibilisant davantage la population au moyen de campagnes ciblées et en s’attaquant aux causes profondes de l’exploitation.

Elle doit protéger les groupes vulnérables, notamment les femmes et les filles autochtones, noires et asiatiques, les jeunes à risque et les migrants. Elle doit accroître la capacité du système de justice pénale à repérer les cas de traite de personnes et à intenter des poursuites en utilisant une approche tenant compte des traumatismes.

Elle doit développer les partenariats en augmentant et en améliorant la coordination et la coopération nationales et internationales. Elle doit permettre la création et le maintien à jour d’un site Web regroupant les résultats d’études, des renseignements sur la traite des personnes et des ressources pour aider les Canadiens à agir contre la traite des personnes dans leur collectivité.

Elle doit également offrir aux employés de l’administration fédérale de la formation et des ressources à jour qui soient sensibles aux traumatismes subis, afin de combler les lacunes en matière de formation multisectorielle.

Elle doit permettre de suivre les progrès accomplis au moyen d’objectifs et d’échéanciers clairs. Elle doit assurer la reddition de comptes et la prise de décisions fondées sur des données probantes. Les membres du comité consultatif des survivants et le titulaire du poste de conseiller principal chargé de la lutte contre la traite des personnes doivent être des personnes qui ont une expérience vécue de la traite.

L’article 4 du projet de loi établit un processus d’examen obligatoire selon lequel le ministre entreprend un examen exhaustif de la stratégie nationale dans les deux ans suivant la date d’entrée en vigueur de la loi et tous les cinq ans par la suite. Cette disposition fait en sorte que la stratégie demeure adaptée à l’évolution de la traite des personnes et prenne en considération les nouvelles données et les meilleures pratiques.

L’article 4 précise également que les examens doivent être réalisés selon les principes primordiaux que sont la promotion et la protection des droits de la personne et le recours à une approche sensible aux traumatismes subis. Les examens doivent prendre en compte les résultats des consultations et énoncer toute modification à apporter à la stratégie nationale. Le rapport doit être déposé devant chaque Chambre du Parlement et publié sur le site Web du ministère dans les 10 jours suivant son dépôt, afin d’assurer la transparence et la surveillance par les parlementaires.

L’article 5 du projet de loi S-235 exige quant à lui que le ministre rédige un rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie nationale et les progrès accomplis dans la lutte contre la traite des personnes. Ce rapport doit être produit dans les trois mois suivant la fin de chaque exercice et déposé devant chaque Chambre du Parlement.

Chers collègues, le projet de loi S-235 n’est pas simplement administratif ou symbolique. C’est une mesure législative transformatrice qui renforcera radicalement la capacité du Canada de lutter contre la traite des personnes. En donnant force de loi à la stratégie nationale, ce projet de loi garantit que l’engagement du Canada à mettre fin à la traite des personnes sera maintenu sans égard aux changements de gouvernement, aux pressions budgétaires et à la variabilité des priorités politiques.

Cette stabilité est essentielle pour renforcer les capacités à long terme, favoriser les partenariats, développer l’expertise et réaliser des progrès mesurables en vue de mettre fin à la traite des personnes. Le projet de loi S-235 sort la traite des personnes de l’ombre grâce à la transparence, à la reddition de comptes et à un engagement soutenu. Il reconnaît que mettre fin à la traite des personnes nécessite plus que des lois et l’application de la loi.

Les résultats de l’évaluation sont clairs : le Canada a fait des progrès, mais des lacunes fondamentales subsistent. Certains diront que nous ne pouvons pas légiférer pour mettre fin à la traite des personnes, et ils auraient raison. À elles seules, les lois ne mettront pas fin à ce crime, mais elles peuvent créer les cadres, la reddition de comptes et l’engagement soutenu nécessaires pour soutenir les efforts exhaustifs, coordonnés et fondés sur des preuves qui mettront fin à la traite des personnes.

C’est exactement ce que fait le projet de loi S-235. Il fournit le fondement législatif nécessaire à la concrétisation de cette vision. Ce n’est pas la fin de notre travail; c’est une étape cruciale qui permettra tout le travail qui doit suivre.

Chers collègues, je vous exhorte à appuyer le projet de loi S-235. Appuyez-le pour les survivants qui ont courageusement partagé leur expérience et qui ont appelé à un engagement soutenu. Appuyez-le pour les fournisseurs de services, les membres des forces de l’ordre, les travailleurs de la santé, les éducateurs et les organismes communautaires qui travaillent tous les jours pour cerner les victimes et soutenir les survivants. Appuyez-le pour les personnes vulnérables — les femmes et les enfants autochtones, les nouveaux arrivants, les jeunes, les travailleurs migrants et d’autres encore — qui sont exposées à des risques accrus et qui méritent notre protection. Appuyez le projet de loi parce que c’est la chose à faire, parce qu’il sauvera des vies, parce qu’il préviendra l’exploitation, parce qu’il créera une obligation de rendre des comptes et parce qu’il représente le Canada à son meilleur — un pays engagé, empreint de compassion, coordonné et inébranlable dans son dévouement envers la justice, la dignité et les droits de la personne pour tous.

Merci.