La Loi sur les mesures économiques spéciales
Projet de loi modificatif--Troisième lecture
26 mai 2026
Propose que le projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger), soit lu pour la troisième fois.
— Honorables sénateurs, je prends la parole à l’étape de la troisième lecture à titre de marraine du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger). Je suis ici pour vous recommander d’adopter cette mesure législative et pour revenir sur quelques-unes des questions soulevées au comité.
Le comité a étudié le projet de loi S-214 et entendu le témoignage de 13 personnes, séparées en quatre groupes. Parmi les témoins, il y avait notamment l’ancienne sénatrice Omidvar et moi-même, des responsables du ministère des Finances, d’Affaires mondiales Canada et de la GRC, ainsi que des spécialistes du domaine.
Je tiens à remercie le sénateur Peter Boehm, le président du Comité des affaires étrangères et du commerce international, pour ses observations équilibrées et impartiales tout au long de l’étude, ainsi que les autres membres du comité pour leur mûre réflexion tout au long du processus. De toute évidence, ils se sont beaucoup investis dans ce dossier et ce qu’il pourrait représenter pour le Canada.
Ce projet de loi modifie la Loi sur les mesures économiques spéciales de manière à créer une voie juridique permettant de saisir et de réaffecter des biens publics de pays qui commettent des violations de la paix et de la sécurité internationales, y compris les réserves des banques centrales. Il permet plus précisément de créer un moyen de saisir ces biens par décret. Ces biens pourraient ensuite être redistribués aux victimes des États transgresseurs.
Le contexte est très important. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, en février 2022, les pays de l’Ouest, dont l’Union européenne, les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada, ont gelé des centaines de milliards de dollars d’actifs de l’État russe, surtout les réserves de devises étrangères de la banque centrale russe — 210 milliards à 300 milliards d’euros au total — et les actifs privés d’oligarques russes — avions, yachts, immeubles, ce genre de chose. Le gros des actifs étatiques gelés se trouve en Europe, dont la plus grosse part — environ 180 milliards d’euros — est dans les coffres de la Belge Euroclear.
Peu après ces événements, le Canada a décidé de jouer d’audace. Dans la loi d’exécution du budget de juin 2022, le gouvernement a modifié la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre non seulement le gel des actifs des personnes et des entités frappées de sanctions, mais aussi leur saisie et leur confiscation. Ce faisant, le Canada est devenu le premier pays du G7 à se doter du pouvoir de geler, de saisir définitivement et de redistribuer les actifs des personnes et des entités frappées de sanctions.
Le Parlement a ainsi donné au gouvernement le pouvoir de saisir des actifs, qu’ils soient privés ou publics. Malheureusement, la marche à suivre qui est définie dans la loi a un gros défaut. Le projet de loi S-214 cherche à corriger ce défaut en accordant à l’exécutif, dans la personne du gouverneur en conseil, le pouvoir de saisir les actifs d’un État étranger. Autrement dit, il crée un processus distinct pour les actifs publics.
Devant le comité, les témoins Robert Currie, professeur de droit et titulaire de la chaire Vicsount Bennett à l’Université Dalhousie, et Fen Osler Hampson, professeur chancelier à l’Université Carleton, ont expliqué les fondements juridiques et historiques du projet de loi et l’ont replacé dans le contexte théorique et pratique des contre-mesures.
Voici ce qu’a dit M. Currie :
Ce que je tiens à souligner, c’est qu’une telle démarche serait légale pour le Canada en vertu du droit international [...] Le projet de loi S-214 ne fait que clarifier, dans le droit canadien, la manière de procéder.
Il s’agit d’une loi habilitante. Cette mesure législative fournit au gouvernement une autre option dans sa boîte à outils. Elle n’oblige pas le gouvernement à saisir des biens.
De plus, la Loi sur les mesures économiques spéciales exige un seuil élevé et des circonstances extrêmes pour qu’un État soit inscrit sur la liste et, par conséquent, puisse faire l’objet de sanctions. Il y a des conditions extrêmes à respecter. La paix et la sécurité internationales doivent être gravement compromises, et il doit y avoir des violations flagrantes et systématiques des droits de la personne, ainsi que des actes de corruption importants ou des demandes d’action de la part d’un groupe international comme les Nations unies, dont nous faisons partie.
J’aimerais maintenant parler des risques que pose le projet de loi.
Lors des travaux du comité, des membres du comité et des témoins ont soulevé des préoccupations, notamment Preston Jordan Lim, professeur adjoint à la Faculté de droit Charles Widger de l’Université Villanova, Robert Brookfield, directeur général des Sanctions d’Affaires mondiales Canada, et le professeur Hampson, au sujet des risques et des conséquences imprévues de ce projet de loi.
Il s’agit notamment du risque de représailles de la Russie contre les actifs canadiens, du risque pour la réputation du Canada, qui pourrait être perçu par les investisseurs comme un pays indigne de confiance ou instable, ainsi que des pertes potentielles d’investissements étrangers, c’est-à-dire le risque de fuite de capitaux du Canada, si certains pays pensent que leurs actifs peuvent maintenant être plus facilement confisqués.
Ce dernier effet est peut-être plus probable dans le cas des régimes autoritaires qui se préoccupent de la santé de leurs actifs et, en fait, selon le professeur Hampson, ils ont peut-être déjà transféré leurs actifs dans des pays avec lesquels ils ont des relations plus amicales, vu les sanctions qui existent déjà au Canada.
En revanche, la sénatrice Omidvar nous fait remarquer que la fuite de capitaux ne s’est pas matérialisée en Europe pendant l’actuelle période de gel des actifs de l’État russe.
En examinant tous ces risques, le professeur Hampson conclut :
Bref, je vous ai présenté différents risques, mais je pense qu’il s’agit de risques qui demeurent gérables dans le cadre de la législation actuelle. La législation actuelle...
— Il parle du texte actuel de la Loi sur les mesures économiques spéciales —
... ne confère pas un pouvoir illimité à l’exécutif, et comporte de nombreux garde-fous.
Ces garde-fous comprennent, comme je l’ai dit plus tôt, le seuil élevé et la nature extrême des actes commis par les pays visés lorsque des mesures à leur encontre sont envisagées.
Quand on évalue les risques, on doit garder en tête qu’il y a toujours un risque associé au fait pour un gouvernement de prendre quelque mesure que ce soit en lien avec des sanctions proposées ou existantes. Nous devons comprendre que le risque associé au fait d’adopter ce projet de loi et de donner cet outil au gouvernement est différent du risque associé aux décisions qu’un gouvernement pourrait décider de prendre pour saisir des biens dans des circonstances particulières.
Comme l’a dit le professeur Currie :
[...] au fond, le projet de loi ajoute un tout petit outil dans un coffre existant. Cela dit, les implications de l’utilisation de cet outil pourraient, dans certaines circonstances, être considérables, mais il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’un simple rouage dans la mécanique d’administration des sanctions standard du Canada.
Les risques dont j’ai parlé sont atténués par le fait que le seuil à atteindre avant d’imposer des sanctions est très élevé, comme je l’ai mentionné, et que le Canada travaille avec ses alliés. Travailler avec d’autres pays permet non seulement d’atténuer les risques, mais aussi d’agir plus efficacement et d’obtenir de meilleurs résultats.
Les porte-parole du gouvernement m’ont souvent dit préférer collaborer avec les alliés sur les questions liées à la saisie et à la démobilisation des avoirs, et les témoins du gouvernement au comité ont abondé dans ce sens. Par exemple, pour citer M. Brookfield :
Il est certain qu’en matière de collaboration avec d’autres, c’est ce que nous préférons faire, à la fois parce que les sanctions sont plus efficaces lorsque nous travaillons avec d’autres et, comme vous le faites remarquer, parce qu’elles atténuent les risques.
En ce qui concerne l’importance de collaborer avec nos alliés, les témoins entendus au comité ont indiqué que ceux-ci mettent en place des dispositions similaires ou connexes à celles envisagées dans le projet de loi S-214.
Le professeur Hampson a évoqué l’accord de prêt conclu récemment en Europe, dans le cadre duquel le prêt de 90 milliards d’euros accordé à l’Ukraine est en fin de compte garanti par les actifs publics russes gelés détenus chez Euroclear. Il a indiqué :
Les Européens envisagent clairement de prendre des mesures de confiscation au cas où la Russie refuse de s’acquitter des réparations demandées [...] Le projet de loi S-214 [appliquerait] essentiellement [...] des conditions similaires.
Un autre exemple d’action concertée est la loi Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians adopté aux États-Unis en 2024. Cette loi autorise la saisie des actifs de l’État russe relevant de la juridiction américaine et leur transfert vers le fonds de soutien à l’Ukraine. Les législateurs américains sont même allés plus loin en proposant des mesures complémentaires qui prévoiraient le transfert régulier de ces ressources vers l’Ukraine. La loi Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians fait office de loi d’habilitation, tout comme le ferait ici le projet de loi S-214.
Dans ces circonstances, le professeur Hampson a fait valoir que le Canada « risque de devenir un cas particulier s’il ne modernise pas sa propre trousse d’outils législatifs ».
Chers collègues, j’aimerais maintenant parler des autres avantages de ce projet de loi, en plus de celui de travailler avec des alliés sur ces questions en utilisant des options législatives connexes.
L’inspecteur Guy Paul Larocque, de la GRC, a permis au comité d’en apprendre plus sur d’autres avantages du projet de loi S-214. En effet, dans son témoignage, il a expliqué que les actifs d’États étrangers peuvent faire partie d’un écosystème de crimes financiers liés à des menaces plus générales comme la corruption, la cleptocratie, le blanchiment d’argent et plus encore.
Je cite l’inspecteur Larocque :
[L]e projet de loi S-214 comble une lacune législative [...] lorsque les procédures judiciaires traditionnelles de confiscation ne s’appliquent pas ou lorsque ces biens sont clairement liés à des acteurs étatiques étrangers faisant l’objet de mesures restrictives.
Le projet de loi S-214 aidera la GRC à enquêter sur les crimes liés aux sanctions.
Je dois dire, pour avoir travaillé sur ce sujet pendant deux ans, que c’est la toute première fois que j’entends cet argument pour souligner les avantages de ce projet de loi en matière de lutte contre la criminalité financière à l’échelle des États. Je considère que c’est un grand avantage.
En ce qui concerne les avantages de ce projet de loi, il s’agit d’abord et avant tout d’un mécanisme permettant de tenir responsables les pays qui violent les droits internationaux de la personne par la violence, l’oppression ou la guerre, et d’aider les victimes de ces actes illégaux.
Ce projet de loi permettrait au Canada d’être un chef de file. En outre, selon le professeur Currie, « [i]l vient un moment où le pragmatisme doit céder le pas à l’argument moral ».
Je cite Danylo Korbabicz, président-directeur général du Congrès ukrainien canadien, qui a témoigné devant le comité :
[C]ette mesure offre au gouvernement une excellente occasion de faire preuve de leadership sur la scène internationale dans ce dossier crucial. Ce faisant, le gouvernement recevrait l’appui ferme de la population canadienne.
J’ai parlé de cette initiative à maintes reprises. Dans un paysage géopolitique en constante évolution, son importance ne fait que croître. Nos alliés vont déjà de l’avant avec des mesures législatives et des initiatives semblables. Sans ce projet de loi, nous risquons de ne pas pouvoir agir de concert avec eux. C’est l’occasion pour nous d’apporter une contribution significative et de veiller à ce que le Canada soit prêt à travailler aux côtés de ses partenaires. Le projet de loi s’inscrit directement dans la vision du Canada en tant que puissance moyenne capable et engagée. Pendant les travaux du comité, le sénateur Harder a fait remarquer que le gouvernement ne s’est pas officiellement prononcé sur ce projet de loi, qu’il ne l’a pas officiellement appuyé.
Je tiens pour ma part à souligner qu’il n’est pas inhabituel, d’après notre expérience, que le gouvernement ne se prononce pas sur les projets de loi d’intérêt privé.
Cependant, dans un article du Globe and Mail sur le projet de loi S-214 publié le 11 mai, après les délibérations du comité, le journaliste Steven Chase cite l’attachée de presse de la ministre Anand :
« La ministre Anand appuie l’intention du projet de loi S-214 [...] Elle s’attend à des discussions constructives au Parlement une fois que le Sénat aura terminé son examen initial. »
Eh bien, j’ai certainement considéré cela comme un commentaire positif.
J’espère que, si nous adoptons le projet de loi S-214 dans cette enceinte, le gouvernement et l’autre endroit jugeront bon de l’appuyer eux aussi.
Honorables collègues, ils attendent ce projet de loi. Je pense que c’est ce qu’a dit la porte-parole de la ministre. Renvoyons-le à l’autre endroit pour qu’il puisse poursuivre sa progression, puis, ultimement, la décision leur reviendra.
Merci, chers collègues.
Honorables collègues, je ne devrais pas parler longtemps. Je tiens à faire part au Sénat de quelques observations et préoccupations que j’ai soulevées aux réunions du comité.
Je ne veux pas retarder l’étude de ce projet de loi que la sénatrice Dasko marraine si habilement depuis quelques mois. Je la remercie de son discours. Je la remercie de la façon dont elle a piloté ce projet de loi pendant les travaux du comité.
J’ai deux préoccupations.
Il y a d’abord la question des conséquences imprévues, que la sénatrice a eu la gentillesse de mentionner elle aussi. Une partie de mes préoccupations en matière de conséquences imprévues concerne la question plus large de la politique sur les sanctions, car elle est administrée par des pays aux vues semblables aux nôtres. Soit dit en passant, comme vous, puisque c’était unanime, j’ai appuyé le projet de loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales présenté dans le cadre du processus dont la sénatrice Dasko a parlé.
Cependant, je crois qu’il vaut la peine que le Sénat et d’autres organismes qui examinent les questions stratégiques entourant la politique sur les sanctions se demandent si la politique actuelle fonctionne comme prévu.
Essentiellement, il y a des sanctions contre la Chine, la Russie et l’Iran. Je n’irai pas dans les détails là-dessus, mais je soulignerai que ce qui se passe n’est pas ce que nous souhaitions quand nous avons conçu les politiques sur les sanctions.
En fait, je vous recommande le livre d’Edward Fishman, qui a conçu la politique de sanctions — pseudoéconomiques — de la Maison-Blanche et qui, après réflexion, est revenu sur les conséquences inattendues de ces sanctions. Il a laissé entendre, d’une part, que nous avions probablement surestimé les effets de ces sanctions et, d’autre part, qu’elles avaient même causé l’apparition de mécanismes parallèles permettant aux régimes visés d’agir à l’abri de toute forme de surveillance, exactement comme ils l’auraient fait sans sanctions.
Nous devons faire très attention aux conséquences inattendues, surtout quand nous avons affaire à une politique de sanctions qui n’a pas été vraiment éprouvée.
Laissons cela de côté. L’autre chose qui me dérange — et je dirais même qui me dérange le plus — est aussi celle que la sénatrice a eu la bonté d’évoquer à la fin de son intervention.
Je pourrais dire que j’adhère aux propos de l’attaché de presse de la ministre, car je suis moi aussi impatient que le projet de loi soit décortiqué. Cela dit, chers collègues, je dois aussi être franc et admettre que je suis mal à l’aise quand des questions de politique étrangère aussi cruciales que les sanctions économiques sont traitées non pas dans les initiatives ministérielles, mais parlementaires.
Nous en avons débattu, du régime créé par la Loi sur les mesures économiques spéciales. Il y a eu des projets de loi d’initiative parlementaire qui portaient sur le régime de sanctions, mais au bout du compte, il s’agissait d’une initiative ministérielle.
Bien que ce projet de loi soit présenté comme étant une légère modification du régime de mesures économiques spéciales, le Canada serait le premier pays à faire autant abstraction de procédures judiciaires. Je serais plus à l’aise s’il s’agissait d’une initiative du gouvernement.
La sénatrice a dit que ce projet de loi n’était qu’un outil de plus dans le coffre à outils. Par contre, évidemment, une fois que l’outil est dans le coffre, toutes sortes de tierces parties peuvent faire pression sur le gouvernement pour qu’il utilise l’outil qu’il a dans son coffre, même s’il n’a jamais demandé à avoir cet outil.
Je comprends pourquoi les gouvernements sont si peu enclins à s’engager à appuyer un projet de loi, même s’ils sont favorables à son objectif. Je crois que nous devrions à tout le moins réfléchir à la pertinence d’adopter des projets de loi qui empiètent comme ce projet de loi-ci sur la prérogative royale en matière de politique étrangère et d’affaires étrangères.
Voilà ce que j’avais à dire sur le sujet. Je m’attends à ce que ce projet de loi soit adopté, comme il devrait l’être, mais je tenais à exprimer officiellement mes préoccupations sur ces deux sujets.
Merci pour vos remarques, sénateur Harder et sénatrice Dasko. Merci d’avoir élaboré ce projet de loi et de l’avoir présenté. En écoutant les propos du sénateur Harder et les vôtres, je me dis que ce projet de loi aurait dû être présenté par le gouvernement. Le gouvernement aurait dû prendre l’initiative de mettre cette mesure en place.
Il a la possibilité, s’il souhaite faire valoir sa prérogative royale, de modifier ce projet de loi, de le retarder ou de le torpiller. Il dispose de ces pouvoirs à l’autre endroit. Je vous félicite d’avoir élaboré cette mesure, qui sera votre chant du cygne au Sénat. Félicitations, c’est du bon travail.
Je tiens également à remercier le comité d’avoir examiné ce projet de loi avec rigueur. Il est important de noter que, même si nous soutenons l’esprit du projet de loi — et peut-être même son libellé —, le sénateur Harder a raison de dire que des conséquences imprévues, qui ne faisaient pas partie de l’objectif initial, peuvent toujours survenir.
Le Parti conservateur appuie ce projet de loi. Il aurait dû être présenté il y a longtemps. Encore une fois, merci de l’avoir présenté et toutes mes félicitations. Sur ce, Votre Honneur, je demande que l’on passe au vote.
Les honorables sénateurs sont-ils prêts à se prononcer?
Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?
Des voix : D’accord.
(La motion est adoptée et le projet de loi, lu pour la troisième fois, est adopté.)
