Projet de loi d'exécution de l'énoncé économique de l'automne 2022
Neuvième rapport du Comité des peuples autochtones sur la teneur du projet de loi--Ajournement du débat
7 décembre 2022
Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui pour faire part de mes préoccupations à l’égard de ce rapport. Je tiens à préciser que ces inquiétudes ne concernent pas les travaux du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, dont je fais partie.
Malheureusement, j’estime que le rapport ne tient plus compte de tous les aspects à considérer en ce qui a trait aux sous-sections A et B de la section 3 de la partie 4 du projet de loi C-32, qui proposent des modifications à la Loi sur la gestion des terres des premières nations.
Le jeudi 17 novembre, à 19 h 30, le Sénat a adopté un ordre de renvoi donnant instruction au Comité des peuples autochtones de mener une étude préalable sur cette section et d’en faire rapport le 5 décembre.
Nous avons aussitôt entrepris les travaux. Nous avons trouvé des témoins et leur avons demandé de comparaître devant le comité. Nous avons entendu les deux premiers témoins — qui représentent des organisations qui ont réclamé ces modifications — le 22 novembre, et les ministres Miller et Hajdu le 30 novembre. Nous avons dû donner les dernières instructions relatives à la rédaction immédiatement après le témoignage des ministres afin que le rapport soit préparé, rédigé et traduit avant la date de dépôt du rapport, soit le 5 décembre. Nous avons donc disposé d’un total de 12 jours ouvrables pour réaliser l’étude et en faire rapport.
Malheureusement, deux des communautés des Premières Nations que nous avons jointes ont décliné l’invitation, et quatre autres n’y ont pas répondu. Comme nous n’avions pas beaucoup de temps et nous devions prévoir assez de temps pour les approbations et la traduction avant la date du dépôt, nous n’avons pas eu le temps de trouver d’autres communautés à consulter.
Le 1er décembre, soit un jour après que nous avons finalisé la rédaction de lignes directrices au comité, nous avons reçu un message des Manitoba Keewatinowi Okimakanak demandant à témoigner. Nous savions que nous n’avions pas le temps d’en faire témoigner des représentants puisque nous devions déposer notre rapport le lundi suivant, mais j’ai insisté pour que nous demandions un mémoire, et nous avons suggéré qu’un mémoire soit également envoyé au Comité sénatorial des finances nationales.
Je sais que la sénatrice McCallum a l’intention de parler elle aussi de ces préoccupations, mais je dirai que dans le mémoire que nous avons reçu dimanche dernier, on retrouve des termes forts sur les lacunes dans l’application des règlements créés grâce aux pouvoirs accordés aux communautés des Premières Nations par la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Les Manitoba Keewatinowi Okimakanak ont suggéré de coordonner les modifications apportées à diverses lois connexes afin de répondre à ces préoccupations majeures concernant l’application des dispositions de la nouvelle Loi sur la gestion des terres des premières nations.
Chers collègues, je profite de l’occasion qui m’est donnée aujourd’hui de parler de ce rapport pour souligner pourquoi notre nouvelle approche d’examen du projet de loi devrait s’avérer une préoccupation majeure pour tous. À mon avis, il y a eu une tendance au cours des deux dernières sessions à adopter les projets de loi à la hâte. Tout est en quelque sorte une priorité qui doit toujours être adoptée avant une certaine date, et le recours aux études préalables — un outil autrefois réservé aux projets de loi extrêmement complexes et aux budgets — devient maintenant la norme.
Ce n’est pas sans raison qu’il est prévu que le Sénat et l’autre endroit mènent des études consécutives des projets de loi : les études faites en parallèle entraînent de graves lacunes dans le processus entourant les témoignages et ne permettent pas d’optimiser le temps qui est offert aux parties intéressées pour se prononcer sur des mesures législatives relevant peut-être de leur expertise.
L’organisation Manitoba Keewatinowi Okimakanak n’est pas un regroupement de Premières Nations parmi tant d’autres. Elle représente 26 communautés des Premières Nations du Nord du Manitoba, dont les territoires couvrent les deux tiers de la province. Les quatre Premières Nations avec des codes fonciers représentées par les Manitoba Keewatinowi Okimakanak incluent une Première Nation faisant partie des premiers signataires d’une entente, et elles comptent parmi les entités qui ont la plus longue expérience pratique de la mise en œuvre de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. C’est notamment en s’appuyant sur cette expérience pratique que l’organisation a présenté son mémoire. Cependant, à cause d’échéanciers que nous nous sommes imposés, nous n’avons pas eu suffisamment de temps pour la recevoir au Comité des peuples autochtones. En fait, les représentants de l’organisation m’ont dit qu’ils n’avaient été informés de l’étude qu’au début de la semaine passée et qu’ils ont immédiatement demandé à témoigner devant le comité sénatorial et le comité de l’autre endroit qui examinait le projet de loi.
Chers collègues, j’espère que le Comité des finances sera en mesure d’accorder du temps au grand chef des Manitoba Keewatinowi Okimakanak, qui est en ce moment à Ottawa pour un autre événement. Cependant, je sais que ce comité est lui aussi pressé par le temps.
J’ai pris la parole aujourd’hui parce que je suis agacé par le nombre de fois où nous avons dû manquer des témoignages importants ou réduire nos listes de témoins en raison de délais trop serrés. Si certains peuvent penser que 12 jours ouvrables représentent beaucoup de temps, ceux qui connaissent les procédures du Sénat savent que c’est à peine suffisant si l’on tient compte du temps de réponse des témoins et du temps nécessaire pour la traduction.
C’est particulièrement le cas pour les organisations autochtones ou communautaires qui ont déjà des ressources limitées. Nous devons donner un préavis aussi long que possible aux témoins potentiels. Nous devons ralentir et nous assurer que nous examinons correctement les projets de loi, en prenant le temps d’entendre le plus grand nombre possible de personnes et de points de vue différents.
Il est temps que le Sénat redevienne maître de son calendrier et de ses affaires au lieu d’être à la merci des ministres qui ne connaissent ni notre procédure, ni les délais dont nous avons besoin, ni les diverses priorités que nous devons concilier.
Merci.
Honorables sénateurs, je vais citer le mémoire de Garrison Settee, grand chef des Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc., ou MKO, à l’intention du Comité sénatorial permanent des finances nationales concernant le projet de loi C-32, et plus particulièrement la section 3 de la partie 4, loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations :
Les efforts déployés par les Premières Nations membres des MKO en vue de prendre et d’appliquer des lois et des règlements municipaux en réponse à la pandémie de COVID-19 ont révélé et mis vivement en lumière le fait que, à la suite des deux tentatives précédentes du Parlement en vue de conférer ou d’appuyer l’autonomie gouvernementale autochtone par la voie du projet de loi C-428 en 2015 et du projet de loi C-49 en 1999, certains régimes sont en suspens : des lois et des règlements municipaux des Premières Nations ne peuvent donner lieu à aucune poursuite et sont donc impossibles à appliquer par les services de police.
Cette situation existe partout au Canada. J’ai entendu le sénateur dire que cela ne concerne qu’une seule bande. Or, toutes les bandes se retrouvent dans cette même situation.
Ce mémoire parle du fait que des régimes législatifs des Premières Nations sont en suspens depuis l’adoption du projet de loi C-49, Loi sur la gestion des terres des premières nations.
L’expérience des MKO et des Premières Nations qui en sont membres indique que la section 3 de la partie 4 du projet de loi C-32, qui propose la loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations, doit être amendée pour éliminer toute ambiguïté en matière d’application et de poursuites judiciaires de sorte qu’il ne reste aucun doute quant à l’obligation, en vertu de l’accord, d’appliquer les lois des Premières Nations et d’intenter des poursuites lorsqu’elles sont enfreintes. Autrement, l’incertitude se réinstallera ou se poursuivra, donnant lieu à ce que les MKO appellent les « régimes en suspens », où des lois sont édictées par les Premières Nations conformément à une loi du Parlement, mais les politiques du Canada et de la GRC n’en reconnaissent pas la validité, si bien qu’elles ne peuvent donner lieu à des poursuites et ne sont pas appliquées par la GRC ou la police.
Les MKO ont qualifié d’horribles les expériences vécues par la nation crie de Misipawistik, de Grand Rapids, au Manitoba — une nation assujettie à la Loi sur la gestion des terres des premières nations — dans le cadre de ses efforts pour appliquer une loi sur les mesures d’urgence liées à la COVID-19, qui a été adoptée en vertu de son code foncier, sans l’aide de la GRC.
Le 25 mai 2021, la cheffe Heidi Cook, de la nation crie de Misipawistik, a raconté au Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes les expériences vécues par sa communauté durant une éclosion de COVID-19, au cours de l’hiver 2020-2021. Je la cite :
Les membres de notre équipe d’intervention d’urgence liée à la pandémie, de notre équipe de soins de santé et de notre équipe chargée de l’application des mesures ont affirmé qu’ils se sentaient abandonnés. Nous avions du mal à contrôler la propagation. Durant la deuxième vague, le nombre de cas a atteint 155 et nous avons tracé près de 300 contacts. Nous en avons tous subi personnellement les conséquences. Je crois que nous souffrons tous de stress post-traumatique en raison de la situation dans laquelle nous nous sommes retrouvés.
Depuis que notre loi sur les mesures d’urgence est venue à échéance, nous n’avons adopté aucune autre loi. À quoi bon adopter une loi si elle ne peut pas être appliquée? C’est pourquoi nous n’avons adopté aucune autre loi depuis.
Les expériences vécues par la nation crie de Misipawistik face au refus de la GRC de faire respecter les mesures établies dans la loi sur les mesures d’urgence liées à la COVID-19 adoptée par la nation ont poussé les MKO à communiquer, en janvier 2021, avec le président du Conseil consultatif des terres, Robert Louie, afin qu’il joigne ses efforts aux leurs. Les MKO et le conseil ont travaillé en étroite collaboration afin de transmettre ces enjeux pressants de santé et de sécurité publiques des Premières Nations aux ministres fédéraux et provinciaux responsables, à la commissaire de la GRC et aux parlementaires.
On pouvait lire ce qui suit dans une réponse que m’a envoyée, en ma qualité de grand chef des MKO, la commissaire de la GRC, Brenda Lucki, le 17 février 2020 :
La GRC reconnaît les pouvoirs des Premières Nations en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, mais elle n’est pas certaine que les codes fonciers adoptés sous le régime de cette loi leur confèrent le pouvoir juridique d’adopter des lois liées à la COVID-19. D’ici à ce que de nouvelles directives soient reçues, la GRC continuera de suivre le processus en place quant à l’application des règlements administratifs relatifs à la COVID-19 adoptés conformément à la Loi sur les Indiens, et de faire observer les lois provinciales applicables.
Présentant une position similaire à celle de la commissaire de la GRC, Kelley Blanchette, sous-ministre adjointe, Terres et développement économique, Services aux Autochtones Canada, écrivait ceci au président Robert Louie, le 15 mars 2021 :
Je peux comprendre la frustration ressentie par les Premières Nations qui se sont approprié des aspects aussi fondamentaux de leur gouvernance au moyen de l’adoption d’un code foncier pour ensuite être contraintes de s’en remettre aux pouvoirs prévus dans la Loi sur les Indiens pour répondre à la pandémie de COVID-19.
Bien que d’autres analyses soient nécessaires, j’ai demandé à mon équipe de collaborer avec vous afin de trouver des solutions pour élargir et clarifier les pouvoirs par le biais des prochaines modifications à apporter à l’Accord-cadre.
Lors d’une réunion virtuelle organisée par Services aux Autochtones Canada le 21 mai 2021 et à laquelle participaient les MKO, le Conseil consultatif des terres, ainsi que plusieurs hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral et du ministère de la Justice du Manitoba, David Antonyshyn, directeur adjoint des poursuites pénales, a recommandé notamment ce qui suit, comme l’indique le procès-verbal consigné par Service aux Autochtones Canada :
Le [Service des poursuites pénales du Canada] a pour mandat d’intenter des poursuites au nom du gouvernement du Canada, c’est-à-dire de faire respecter les lois adoptées par le Parlement et examinées par le procureur général (PG).
À l’exception des territoires où le [Service des poursuites pénales du Canada] offre des services complets de poursuites, le [service] partage avec les provinces les pouvoirs en matière de poursuites.
Le [Service des poursuites pénales du Canada] peut intenter des poursuites, conformément à la Loi sur les Indiens, puisqu’il s’agit d’une loi fédérale.
Le [Service des poursuites pénales du Canada] est d’avis qu’il n’a pas le mandat d’intenter des poursuites conformément à l’Accord-cadre (19.10)/la [Loi sur la gestion des terres des premières nations] (22(3)). La modification de ces cadres juridiques, afin que le [Service des poursuites pénales du Canada] puisse assumer un rôle, nécessiterait des discussions fédérales-provinciales, fédérales-Premières Nations et provinciales-Premières Nations.
La commissaire de la GRC et Services aux Autochtones Canada ont suggéré que les Premières Nations qui se sont dotées d’un code foncier appliquent un règlement administratif adopté par un conseil conformément à la Loi sur les Indiens pour remédier au problème que pose l’absence d’application et de poursuites dans le cas des lois adoptées par les Premières Nations, aux termes d’un code foncier, dans le cadre de la COVID-19. Comme les règlements administratifs pris sous le régime de la Loi sur les Indiens n’avaient pas été appliqués au Manitoba pendant 25 ans et n’avaient donc pas donné lieu à des poursuites, l’application d’un tel règlement devait se faire aux termes du Protocole relatif à l’exécution des règlements administratifs pris en vertu des articles 81 et 85.1 de la Loi sur les Indiens (le protocole) qui avait récemment été préparé par le Service des poursuites pénales du Canada et la GRC.
Cependant, comme la sanction royale accordée le 16 décembre 2015 au projet de loi C-428, Loi sur la modification et le remplacement de la Loi sur les Indiens, a abrogé le pouvoir ministériel d’annulation, le Service des poursuites pénales du Canada et la GRC ont fait savoir qu’aucun règlement administratif adopté après l’entrée en vigueur du projet de loi C-428 ne serait appliqué et ne donnerait lieu à des poursuites à moins qu’une « autorité fédérale compétente » en ait établi la validité et la conformité à la Charte dans le cadre d’un examen. Cela signifie que les règlements administratifs liés à la COVID-19 pris sous le régime de la Loi sur les Indiens et adoptés et publiés en bonne et due forme après janvier 2020 dans la cadre de la pandémie étaient en suspens. Ils ne seraient pas automatiquement applicables et ne donneraient pas lieu à des poursuites, même en vertu du protocole.
Il est important de dire ici qu’en 2021, les MKO, en partenariat avec le Centre juridique d’intérêt public du Manitoba, ont travaillé avec diligence pendant plusieurs mois avec de hauts fonctionnaires des Services aux Autochtones Canada et du ministère fédéral de la Justice. Cette collaboration a abouti, le 16 novembre 2021, à un règlement-cadre des MKO sur la protection de la santé dans le contexte de la COVID-19. Le Service des poursuites pénales du Canada et la GRC ont considéré que celui-ci était acceptable pour mettre en application de la loi et engager des poursuites conformément au protocole.
Les MKO tiennent aussi à dire que, dès le moment où ils se sont résolument engagés à mettre en œuvre le protocole et à élaborer de toute urgence un règlement-cadre sur la protection de la santé dans le contexte de la COVID-19, que la GRC verrait à faire appliquer et qui prévoirait des infractions passibles de poursuites, ils se sont clairement objectés au fait que les politiques du Canada et de la GRC exigent qu’une loi ou un règlement dûment adopté par les Premières Nations soit examiné par le procureur général ou par une « autorité fédérale appropriée ». Selon les MKO, l’application des lois adoptées par les Premières Nations en vertu de l’autorité que leur confère la Loi sur la gestion des terres des premières nations et des règlements pris en vertu de l’autorité que leur confère la Loi sur les Indiens doit être assurée par la GRC et les services de police, et les infractions à ces lois sont passibles de poursuites.
C’est l’application des politiques du Canada et de la GRC voulant que le procureur général examine les lois adoptées et les règlements pris par les Premières Nations qui a eu pour effet de créer ce que les MKO appellent les deux régimes « en suspens » concernant les lois et règlements des Premières Nations qui ont été dûment adoptés en vertu de lois du Parlement visant expressément à concrétiser le droit inhérent d’une Première Nation à l’autonomie gouvernementale.
Le non-respect d’un code foncier applicable en vertu d’une loi des Premières Nations et l’absence de poursuites relativement à cette infraction a forcé la Première Nation K’omoks à recourir à une poursuite au privé pour appliquer son code foncier. Le coût de cette démarche s’est élevé à 178 000 $. La Cour provinciale de la Colombie-Britannique a indiqué qu’il était nécessaire de lancer une poursuite au privé parce que le détachement local de la GRC n’avait « aucune expérience avec ce type de cas » et que « les services de poursuites provinciaux et la Couronne fédérale avaient refusé de porter assistance à la Première Nation K’omoks ». Il faut assouplir les options de poursuite parce qu’il n’est pas viable à long terme pour les Premières Nations de faire respecter leurs lois en lançant une poursuite au privé pour toutes les infractions commises.
À la réunion du 22 novembre 2022 du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Robert Louie, le président du Conseil consultatif des terres, a indiqué ce qui suit :
Les 20 dernières années nous ont permis de comprendre que le Canada et la GRC n’appliquent pas et n’appuient pas les lois qui ont été adoptées par les Premières Nations. [C’est un problème de plus en plus sérieux.] Nous n’avions pas anticipé cet accroc au départ, mais nous essayons d’y remédier en collaboration avec les gouvernements et les procureurs généraux au niveau fédéral et provincial. Il y a encore beaucoup à faire pour instaurer une pleine reconnaissance des forces de l’ordre afin que les lois des Premières Nations soient acceptées et appliquées et que des poursuites soient intentées dans certains cas. Cette question est très vaste.
Les MKO rappellent que, selon leur expérience vécue, à moins que la partie 4 de la section 3 du projet de loi C-32, soit la loi proposée sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations, ne soit modifiée pour assurer que les directives concernant l’application et les poursuites soient parfaitement claires quant à l’obligation d’appliquer les lois des Premières Nations promulguées en vertu de l’accord et d’intenter des poursuites dans le cas contraire, nous assisterons à un retour ou au maintien de l’incertitude de ce que les MKO ont décrit comme un « régime en suspens » de lois des Premières Nations promulguées par les Premières Nations en vertu d’une loi du Parlement, qui ne sont pas reconnues comme valides, en vertu desquelles aucune poursuite ne peut être intentée et qui ne sont pas appliquées par la GRC ou la police.
Voilà pourquoi les MKO voulaient témoigner devant le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones et le Comité sénatorial permanent des finances nationales : afin d’éclaircir les choses et mettre fin à l’incertitude. Je ne comprends pas pourquoi le Comité des peuples autochtones n’a pas apporté d’amendements à cet égard ni pourquoi il ne s’est pas attaqué aux problèmes soulevés par Robert Louie.
Je vous remercie de votre attention, honorables sénateurs. Je remercie les MKO d’avoir fourni toutes ces informations, afin que je puisse les présenter en leur nom. Merci. Kinanaskomitinowow.
