La Loi sur les mesures économiques spéciales
Projet de loi modificatif--Deuxième lecture
26 mars 2026
Honorables sénateurs, je prends aujourd’hui la parole en tant que porte-parole pour le projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger), qui vise à permettre au gouvernement canadien de saisir des biens d’un État étranger, d’en disposer et de réaffecter leur valeur, éventuellement à des efforts de reconstruction ou d’indemnisation.
L’application de la Loi sur les mesures économiques spéciales est déclenchée par la rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales, des violations graves et systématiques des droits de la personne ou une demande formulée par une organisation internationale, par exemple pour l’établissement d’un régime de sanctions.
Chers collègues, permettez-moi tout d’abord de remercier la sénatrice Dasko d’avoir présenté ce projet de loi et formulé ses remarques réfléchies lors de sa présentation. Comme elle l’a souligné, ce projet de loi avait initialement été présenté par l’ancienne sénatrice Omidvar au cours de la dernière législature, en grande partie en réponse à l’invasion illégale et brutale de l’Ukraine par la Russie. Ce contexte est important et continue d’influencer la manière dont nous abordons ce projet de loi aujourd’hui.
À l’époque, comme mes collègues s’en souviendront, notre caucus avait exprimé son soutien au principe qui sous-tend ce projet de loi. Le sénateur Housakos, dans ses observations à l’étape de la deuxième lecture du projet de loi S-278 — la version précédente de ce projet de loi —, avait clairement indiqué que la responsabilisation des États agresseurs, y compris par des moyens financiers, était un objectif que nous partageons. Cela reste vrai aujourd’hui. Nous soutenons cet objectif.
Cela dit, le fait d’approuver l’objectif ne nous dispense pas de notre devoir d’examiner minutieusement le mécanisme proposé. Lorsqu’on examine ce projet de loi de plus près, on arrive à une conclusion dérangeante : à bien des égards, il s’agit d’une démarche essentiellement symbolique. Elle peut nous donner l’impression de prendre des mesures concrètes, mais dans la pratique, elle n’aura probablement aucune incidence mesurable sur la Russie ou sur la guerre qu’elle mène en Ukraine.
Même l’ancienne sénatrice Omidvar avait reconnu, à la législature précédente, que, en réalité, très peu d’actifs appartenant à l’État russe pourraient être saisis au Canada. La sénatrice Dasko elle-même a confirmé dans son intervention que nous n’avons même pas une idée précise des actifs qui se trouvent encore ici aujourd’hui.
Nous discutons d’un outil qui, bien que très percutant en théorie, risque d’avoir peu d’applications concrètes. Cela soulève une préoccupation plus large.
Chers collègues, lorsqu’un pays manque de puissance militaire, lorsqu’il n’est pas présent à la table des négociations où se décident les enjeux géopolitiques, il peut tendre à exagérer au-delà de leur effet réel l’importance des outils symboliques ou des moyens d’influence. Nous leur attribuons une signification qui dépasse leur portée concrète. Nous nous persuadons que nous influençons le cours des événements alors qu’en réalité, nous ne faisons que réagir à ceux-ci.
Nous l’avons vu clairement au cours des dernières années. Lorsque de grandes puissances se sont réunies pour déterminer le cours des événements, que ce soit à Washington ou ailleurs, le Canada n’était pas là pour donner forme à la suite des choses. C’est une réalité qui donne à réfléchir et qui devrait guider notre façon d’évaluer une mesure législative comme celle-ci.
Chers collègues, un autre aspect de ce débat mérite notre attention. Lorsqu’ils ont pris la parole sur le projet de loi qui a précédé celui-ci, l’ancienne sénatrice Omidvar et le sénateur Kutcher ont établi des parallèles entre l’invasion de l’Ukraine par la Russie et d’autres actes de violence commis sur la scène mondiale.
Je cite ici le sénateur Kutcher :
Plus récemment, nous avons vu avec horreur une organisation terroriste massacrer des centaines de civils innocents, puis utiliser son propre peuple comme bouclier humain contre les représailles. Au cours de l’histoire, on a souvent constaté que le mal, lorsqu’on n’y réagit pas, entraîne la tragédie. Nous avons la responsabilité de contribuer à une réaction vigoureuse et de faire de notre mieux pour éviter les conséquences tragiques de l’inaction.
Quant à l’ancienne sénatrice Omidvar, à l’étape de la deuxième lecture, elle a décrit sans détour l’invasion russe comme une attaque non provoquée dans laquelle des civils sont ciblés et des enfants sont enlevés.
Ce sont des déclarations percutantes, et à juste titre. Elles soulèvent également une question difficile et inévitable : si cet outil législatif vient à être utilisé, et si son champ d’application est aussi vaste que le disent ses partisans, comment sera-t-il appliqué dans différents conflits et différentes circonstances?
La question est de savoir si le Hamas est un acteur étatique. Ce projet de loi pourrait ne pas s’appliquer au Hamas. Le Hezbollah n’est pas un acteur étatique. De nombreux États ont des factions et posent des gestes que cette loi pourrait couvrir, et il se peut qu’ils n’établissent pas une distinction claire avec cet État.
Donc, si on exclut les acteurs non étatiques, quels États seraient visés par cette disposition et sur quelle base? Mes collègues se souviendront que le Sénat a déjà étudié des mesures législatives relatives à des sanctions contre les États qui soutiennent le terrorisme, y compris l’Iran, et que ces débats ont donné naissance à des opinions divergentes quant à l’approche et à l’application de la mesure.
En outre, chers collègues, qu’arrive-t-il si l’État qui est l’agresseur est un allié du Canada? Que se passe-t-il si ses liens avec le Canada sont géographiques, culturels ou économiques et incluent des partenariats de nature militaire et associés à la défense? Que se passe-t-il ensuite? Faisons-nous abstraction des éventuelles conséquences imprévues, mais importantes?
Ce projet de loi soulève une préoccupation légitime quant au fait que des outils comme celui-ci ne seront peut-être pas toujours utilisés de façon cohérente et qu’ils pourraient plutôt refléter l’évolution de l’interprétation des événements et des priorités à l’échelle internationale, ce qui m’amène à parler d’un autre grave problème concernant ce projet de loi.
Ce projet de loi propose d’accorder d’importants nouveaux pouvoirs à la branche exécutive, notamment le pouvoir de saisir des biens d’un État souverain sans véritable contrôle parlementaire, donc pas par l’intermédiaire des tribunaux ou du Parlement, mais à l’aide de mesures exécutives.
Chers collègues, nous devrions nous arrêter et réfléchir.
La Loi sur l’immunité des États est claire. Un État étranger est à l’abri de la compétence des tribunaux canadiens. Ce projet de loi ne règle pas cette contradiction. Il tente de l’éviter en retirant complètement les tribunaux du processus.
Nous sommes membres d’une institution qui existe, en partie, pour formuler des points de vue réfléchis et servir de contrepoids au pouvoir exécutif. Pourtant, on nous demande d’examiner un projet de loi qui élargit ce pouvoir et qui le fait d’une manière qui réduit les voies traditionnelles de surveillance indépendante.
Il n’est pas nécessaire de chercher bien loin pour voir comment un pouvoir exécutif étendu peut être utilisé à mauvais escient. Nous avons vu des exemples de cette mauvaise utilisation ailleurs, mais aussi chez nous, dans notre propre histoire. Pendant la crise d’Octobre, des centaines de personnes ont été détenues sans accusation, et bon nombre d’entre elles n’ont jamais été liées à un crime.
Les mesures de sauvegarde existent pour une raison. Nous l’avons vu avec l’application de la Loi sur les mesures d’urgence, que la Cour fédérale a par la suite déclarée illégale. Nous devrions faire preuve de prudence afin de ne pas affaiblir les mesures de sauvegarde.
Ce projet de loi présente également un problème pratique fondamental. Il suppose que les coûts associés à la saisie et à la disposition peuvent être recouvrés auprès d’un État étranger. En pratique, les tribunaux canadiens ne peuvent pas faire appliquer de telles revendications contre un État étranger. Il y a donc un écart entre ce que le projet de loi propose et ce qui peut être mis en œuvre de façon réaliste.
Enfin, chers collègues, je veux revenir sur un point qui est souvent soulevé dans cette enceinte et défendu avec force lors des débats sur les mesures législatives en matière de sanctions.
Lorsqu’elles sont imposées unilatéralement, les sanctions ne fonctionnent pas bien. C’est ce que nous ont dit des collègues d’en face, notamment les sénateurs Woo, Harder et d’autres, dans le contexte des régimes de sanctions, y compris ceux liés à l’Iran. L’argument a toujours été le même. Les sanctions ne sont efficaces que lorsqu’elles sont imposées de manière multilatérale, en coordination avec les alliés.
Le projet de loi prévoit un cadre que le Canada pourrait mettre en place de manière indépendante. Si nous convenons déjà que les sanctions unilatérales sont inefficaces, que sommes-nous vraiment en train d’accomplir?
Chers collègues, le projet de loi part d’une bonne intention. Il est fondé sur le désir de tenir les agresseurs responsables de leurs actes et de défendre les victimes de la guerre et de l’oppression. Ce sont des valeurs que nous partageons tous. Or, les bonnes intentions ne suffisent pas, car, au cœur du projet de loi, deux questions fondamentales demeurent sans réponse.
Premièrement, en théorie, comment ce cadre est-il censé fonctionner exactement? On nous dit qu’il créera une voie juridique pour saisir les biens d’un État souverain au moyen d’une mesure de l’exécutif. À quoi cela ressemble-t-il en pratique? Quels types d’actifs? Comment sont-ils cernés, évalués, saisis et transférés? Quelles seront les contestations judiciaires en vertu du droit international ou canadien? Quelles sont les implications pour la réputation du Canada en tant que pays stable et prévisible?
Il ne s’agit pas de détails mineurs de mise en œuvre. Ces questions sont au cœur même de la viabilité de cette proposition.
Deuxièmement, et surtout, quel précédent créons-nous? Même la marraine initiale du projet de loi a reconnu que le projet de loi crée, en partie, un précédent. Chers collègues, nous devons faire très attention aux précédents que nous choisissons d’établir.
En fait, chers collègues, considérez la question suivante : si nous établissons un précédent en saisissant et en vendant, par exemple, des actifs de l’État russe qui se trouvent en sol canadien et en affectant le produit de la vente à la reconstruction de l’Ukraine, que se passera-t-il lorsqu’un autre pays emboîtera le pas? Un précédent a été établi. Sommes-nous tenus de continuer dans cette voie?
Le Canada est un pays régi par des lois et les précédents sont l’un des fondements de ces lois. Si le Canada fait valoir son droit de saisir les actifs souverains d’un autre État au moyen de ce décret, ne travaillons-nous pas en vase clos? D’autres pays pourraient adopter la même approche, mais ils ne l’appliqueraient pas tous avec la même retenue.
Sommes-nous prêts à accepter que les actifs de l’État canadien à l’étranger soient assujettis à un traitement similaire, et ce, peut-être de la part de régimes qui ne partagent pas nos valeurs, nos traditions juridiques ou notre respect de la primauté du droit? Une fois que cette porte est ouverte, chers collègues, elle ne se referme pas facilement.
Il ne s’agit pas seulement de la Russie et de l’Ukraine. Il s’agit de l’intégrité à long terme des normes juridiques internationales, du rôle du Parlement et des limites que nous imposons au pouvoir exécutif. Pour ces raisons, bien que j’appuie l’objectif, je demeure préoccupé par le mécanisme. J’ai hâte que nous nous penchions davantage sur ces questions dans le cadre de l’étude plus approfondie du comité.
Merci, chers collègues.
Honorables sénateurs, j’ai fait quelques modifications rapides pour éviter de répéter le discours que nous venons d’entendre, et aussi pour que nous puissions lever la séance à une heure raisonnable.
Je prends moi aussi la parole au sujet du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales. Je remercie le sénateur Wells, de Terre-Neuve-et-Labrador, pour ses observations réfléchies. J’exprime par ailleurs toute ma gratitude à la sénatrice Dasko pour avoir de nouveau présenté cet important projet de loi, qui, comme beaucoup s’en souviendront, avait déjà été présenté par la sénatrice Omidvar en 2023, lors de la 44e législature.
Même si je ne suis pas le porte-parole de mon parti sur ce projet de loi, je l’étais pour sa mouture antérieure, le projet de loi S-278. C’est pourquoi je souhaite intervenir de nouveau et réaffirmer mon appui sans réserve à cette mesure législative.
Il est grand temps que le Canada adopte une attitude à la fois plus ferme et plus réfléchie à l’égard du régime autocratique de Vladimir Poutine. Ce projet de loi constitue une étape importante dans cette démarche et il ouvre la porte à un soutien financier important pour la reconstruction de l’Ukraine.
Essentiellement, le projet de loi S-214 doterait le gouvernement du Canada d’un outil juridique lui permettant de saisir et de disposer à sa guise des biens d’États étrangers qui contreviennent aux principes de la paix et de la sécurité internationales. Il permettrait que les produits et, dans certains cas, les biens eux-mêmes soient utilisés pour venir en aide aux personnes dont la vie a été bouleversée par les actions de ces États.
Dans le contexte de la guerre illégale et non provoquée de la Russie contre l’Ukraine, cela nous permettrait de confisquer des avoirs de l’État russe détenus au Canada et de les utiliser pour soutenir la reconstruction de l’Ukraine, dont le coût, selon la Banque mondiale, dépasserait les 600 milliards de dollars.
Malheureusement, nous ne connaissons pas avec certitude la valeur actuelle des actifs de l’État russe qui restent au Canada. Avant l’invasion de 2022, cette valeur était estimée à environ 16 milliards de dollars. Nous savons qu’environ 22 milliards de dollars d’obligations libellées en dollars canadiens, détenues par l’État russe et arrivées à échéance, demeurent gelées dans des comptes Euroclear à Bruxelles. Quel que soit le montant exact, chers collègues, il est impératif que le Canada prenne cette mesure législative, ne serait-ce que pour montrer à nos alliés démocratiques que nous sommes prêts à agir et qu’il existe une voie légale pour confisquer les biens de l’État russe pour la reconstruction de l’Ukraine.
Le message que ce geste envoie au Kremlin est tout aussi important, à savoir que ses transgressions ne sont ni gratuites ni oubliées et que les démocraties du monde sont solidaires de l’Ukraine.
De solides arguments en droit international soutiennent que les États doivent coopérer pour mettre fin, par des moyens licites, aux violations graves du droit international. Cette obligation est énoncée à l’article 41 du Projet d’articles sur la responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite, adopté par l’Assemblée générale des Nations unies.
Je rappelle à mes collègues qu’en mars 2022, la Russie a été reconnue coupable d’avoir enfreint le paragraphe 4 de l’article 2 de la Charte des Nations unies.
Chers collègues, l’importance du projet de loi S-214 va bien au-delà de ses répercussions financières. Il s’agit de savoir si le Canada est prêt à se doter des outils nécessaires pour repousser l’agression de régimes autoritaires ou totalitaires et pour défendre les valeurs démocratiques. Nous vivons à une époque où la démocratie est soumise à des pressions soutenues partout dans le monde. Malheureusement, c’est aussi une période où notre propre gouvernement semble de plus en plus disposé à sacrifier des principes humanitaires et démocratiques de longue date au nom de l’opportunisme.
Alors que l’agressivité de Pékin à l’égard de Taïwan atteint des niveaux de plus en plus dangereux, il est essentiel que le Sénat se positionne fermement du côté de la démocratie. Nous devons faire comprendre clairement au Parti communiste chinois que le Canada croit en la primauté du droit et en un ordre international fondé sur des règles et que nous sommes prêts à utiliser tous les outils légitimes à notre disposition pour défendre ces principes si Pékin décide d’attaquer Taïwan.
C’est précisément ce que le projet de loi S-214 nous aide à faire. Il renforcerait également notre capacité à faire face à la brutalité du régime iranien, d’autant plus que le gouvernement peine toujours à trouver une réponse efficace au Corps des Gardiens de la révolution islamique et à son réseau malveillant solidement implanté dans notre pays, comme nous l’avons vu dans les médias au cours des dernières semaines.
Le projet de loi nous permettrait de réagir de manière plus crédible à l’emprise autocratique du président Erdoğan sur la Türkiye et aux actes qui compromettent la paix et la sécurité régionales, comme l’offensive azerbaïdjanaise soutenue par la Türkiye contre le Haut-Karabakh.
Comme l’a écrit la journaliste et autrice américaine Anne Applebaum dans son livre de 2024 intitulé Autocracy, Inc., les régimes autoritaires modernes fonctionnent comme des réseaux transnationaux sophistiqués. Ils collaborent pour conserver leurs pouvoirs, amasser des richesses et échapper à toute obligation de rendre des comptes, souvent en exploitant les systèmes financiers et réglementaires mêmes que les nations démocratiques ont mis en place et en tirant profit de décisions politiques à courte vue qui privilégient les accords économiques dits stratégiques au détriment des valeurs démocratiques.
Le projet de loi S-214 offre, à tout le moins, une garantie. Il dote le Canada d’un instrument juridique crédible et fondé sur des principes, qui s’inscrit pleinement dans les valeurs que nous devons défendre en tant que législateurs et en tant que nation.
Je tiens une fois encore à remercier la sénatrice Dasko d’avoir pris en main cette initiative, ainsi que pour le leadership dont elle a fait preuve dans ce dossier important. Je tiens également à rendre hommage à l’ancienne sénatrice Omidvar pour le travail acharné qu’elle a accompli aux étapes préliminaires afin de faire avancer ce projet de loi conformément à ses convictions et à ses principes.
Chers collègues, j’appuie sans réserve le projet de loi S-214. Je suis convaincu qu’il est non seulement dans l’intérêt du Sénat et du Canada de le faire avancer dans le processus, mais qu’il est également de notre devoir moral de le faire. Je vous exhorte à vous joindre à moi pour renvoyer le projet de loi S-214 en comité afin qu’il y soit examiné plus en détail, approuvé et adopté dans les meilleurs délais.
Merci, chers collègues.
Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?
Des voix : D’accord.
(La motion est adoptée et le projet de loi est lu pour la deuxième fois.)
