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Le Programme des travailleurs étrangers temporaires a été créé en 1973 « comme dernier recours pour permettre aux employeurs d’embaucher temporairement des travailleurs étrangers au Canada pour occuper des postes pour lesquels aucun travailleur canadien qualifié n’est disponible[1] ». Cinquante ans plus tard, le Programme des travailleurs étrangers temporaires fait partie intégrante du marché du travail canadien, où des secteurs d’activité, notamment ceux de l’agriculture, de la prestation des soins et de la transformation des produits de la mer, comptent sur les travailleurs migrants pour constituer leur main-d’œuvre.

Il est évident que le Programme des travailleurs étrangers temporaires n’est ni temporaire ni une solution de dernier recours. Le programme ne fonctionne pas pour les travailleurs migrants et pourrait mieux fonctionner pour les employeurs.

En novembre 2022, le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie (le comité) a entrepris une étude sur la main-d’œuvre temporaire et migrante au Canada. Le mandat du comité est vaste et englobe, entre autres, les questions concernant les affaires sociales et le travail, l’immigration et la citoyenneté de même que la santé et le bien‑être. Ainsi, le comité a accueilli ces perspectives, et d’autres encore, au cours des 14 réunions tenues à Ottawa. Lors de ces réunions, le comité a entendu des témoins représentant des travailleurs, des employeurs, des spécialistes et des défenseurs de divers secteurs et de l’industrie, des universitaires et des représentants du gouvernement.

Au cours de cette étude, les témoignages ont souvent porté sur le Programme des travailleurs étrangers temporaires et les enjeux qui y sont liés. Cependant, étant donné la complexité et l’interconnexion des systèmes d’immigration et du travail au Canada, la portée de l’étude s’est élargie au-delà d’un seul programme. Au fil de l’étude, les membres du comité et les témoins se sont penchés sur le fondement même de l’infrastructure de la main-d’œuvre immigrante au Canada.

Ce sujet a déjà été examiné et étudié de façon approfondie du point de vue des travailleurs, des défenseurs de leurs droits, des employeurs, des économistes et des gouvernements. Le comité a donc cherché à éviter de répéter le travail déjà accompli. Les cas individuels et systémiques de mauvais traitements sont bien documentés, la majorité des employeurs et des représentants du gouvernement attribuant cette situation à une petite proportion de mauvais acteurs qui passent à travers les mailles du filet. Cependant, ils seraient d’accord avec les travailleurs migrants et les défenseurs de leurs droits pour dire que les conditions du Programme des travailleurs étrangers temporaires et d’autres programmes de travail à haut risque présentent un potentiel d’abus. Plutôt que de se concentrer sur les mauvais traitements, le comité a voulu mieux comprendre pourquoi ils ont lieu et trouver des solutions aux problèmes.

Le présent rapport se veut une réponse aux appels à l’action et aux recommandations qu’ont transmises au comité tous les acteurs clés de cette question durant l’étude. L’objectif a consisté à cibler les problèmes communs aux travailleurs et aux employeurs entre les secteurs et les régions, à comprendre leurs impacts et à trouver des solutions novatrices. En examinant les expériences et les besoins des employeurs et des travailleurs, le comité espère transposer cette discussion complexe en recommandations de réformes afin de mieux répondre aux besoins des employeurs en matière d’accès à une main-d’œuvre disponible, prévisible et qualifiée, d’une part, et d’améliorer les conditions de vie et de travail des travailleurs migrants ainsi que leur capacité à faire valoir leurs droits, d’autre part.

En plus des témoignages entendus à Ottawa, les membres du comité ont eu l’occasion de se rendre en mission d’étude au Nouveau-Brunswick et à l’Île-du-Prince-Édouard en septembre 2023 afin d’y entendre les expériences vécues par des travailleurs migrants, des employeurs ainsi que des représentants du gouvernement et d’organismes d’aide communautaire. Durant leur mission d’étude, les membres se sont entretenus avec des travailleurs migrants et des employeurs de divers secteurs, dont ceux de l’agriculture, de la transformation des produits de la mer et de la production alimentaire, de la prestation des soins ainsi que du tourisme et de l’hébergement.

La mission d’étude a été une occasion unique pour les membres du comité d’observer de près les milieux de travail et de vie de travailleurs migrants ainsi que le rôle qu’ils jouent dans la revitalisation de certaines régions du Canada rural. Des usines de transformation des produits de la mer aux franchises de restauration rapide en passant par les vergers et les exploitations agricoles, les membres ont pu constater que, sans travailleurs migrants, ces entreprises canadiennes ne seraient plus en activité. Les travailleurs migrants sont essentiels à ces industries et à l’économie locale.

Cependant, contrairement aux témoignages entendus à Ottawa, la majorité des discussions au Nouveau-Brunswick et à l’Île-du-Prince-Édouard ont porté sur des programmes autres que le Programme des travailleurs étrangers temporaires. Bon nombre d’employeurs parrainent des travailleurs migrants afin qu’ils obtiennent leur résidence permanente en raison de la flexibilité qu’elle procure tant aux employeurs qu’aux employés en ce qui concerne le salaire, le niveau de compétence, la formation et le lieu de travail.

La première « génération » de travailleurs migrants est arrivée en plus grand nombre dans de nombreuses régions du Nouveau-Brunswick et de l’Île-du-Prince-Édouard il y a environ 15 ans. Lors de la mission d’étude, les membres ont pu entendre et voir comment des travailleurs qui ont obtenu la résidence permanente ont plus tard eux-mêmes parrainé d’autres proches et font maintenant partie de familles multigénérationnelles qui ont revitalisé des communautés ainsi que des écoles, des églises et des entreprises en milieu rural. Les membres du comité sont conscients qu’il ne s’agit là que d’un aperçu de l’expérience de certains travailleurs au Canada, mais il reste que les programmes de travailleurs migrants jouent un rôle important dans l’immigration permanente, bien qu’ils soient en apparence temporaires.

Bien que l’étude se soit déroulée pendant plus d’une année et qu’elle ait couvert diverses régions et secteurs d’activité, certains thèmes sont revenus :

• Le Programme des travailleurs étrangers temporaires ne fonctionne pas bien ni pour les employeurs ni pour les travailleurs. Le permis de travail lié à un employeur donné rend forcément les travailleurs migrants plus vulnérables aux abus aux mains de mauvais acteurs en plus de leur imposer des obstacles structurels à l’exercice de leurs droits et à l’obtention de protections. Ce permis limite la flexibilité des employeurs bien intentionnés en les empêchant de déplacer des travailleurs là où se trouvent les besoins, d’offrir des emplois plus spécialisés ainsi que de reconnaître le bon travail et l’ancienneté par des promotions.
• Au cours des cinquante dernières années, l’interconnexion des besoins en matière d’immigration et de main-d’œuvre migrante a créé un écheveau complexe de programmes, de volets et de voies vers le travail et la résidence sur une base temporaire et permanente, chacun ayant des critères d’admissibilité, des processus de demande ainsi que des droits et des responsabilités pour l’employeur et l’employé qui leur sont propres.
• Les politiques en matière d’immigration et de main-d’œuvre migrante sont souvent réactives plutôt que stratégiques. On peut le constater par les diverses exemptions, modifications et mises à jour temporaires au Programme des travailleurs étrangers temporaires et à d’autres programmes ainsi que par la prolifération de programmes pilotes et de politiques publiques temporaires. Bien que les programmes pilotes fassent partie intégrante de l’élaboration de politiques, leur conception devrait être coordonnée entre les ministères et tenir compte des politiques historiques.
• En raison de la participation de multiples ministères fédéraux, en plus de divers acteurs provinciaux, municipaux et locaux, ni les travailleurs ni les employeurs ne savent vers qui se tourner pour obtenir de l’information ou du soutien.
• Lorsqu’il est question d’application de la loi, les employeurs sont frustrés par les inspections en double qui ne sont pas coordonnées entre les gouvernements ou les ministères. Les travailleurs migrants et les défenseurs de leurs droits ont mentionné que, même si des inspections non annoncées sont autorisées pour vérifier la conformité au Programme des travailleurs étrangers temporaires, la majorité des inspections sont toujours annoncées. Les inspections annoncées permettent à un employeur sans scrupules de manipuler les conditions. Les travailleurs comme les employeurs ont convenu que le régime d’application de la loi devrait être resserré afin d’éliminer les employeurs abusifs et de leur interdire l’accès futur à des travailleurs.
• Les pénuries de main-d’œuvre dans divers secteurs ont fréquemment été attribuées au fait que le travail est peu rémunéré, exigeant physiquement et souvent saisonnier, et la rareté de travailleurs canadiens est exacerbée par le fait que le travail s’effectue en milieu rural et éloigné.
• Les travailleuses migrantes et les travailleurs migrants issus de la diversité des genres continuent de faire face à des barrières uniques dans cette industrie. Elles sont particulièrement vulnérables aux cas de violence sexuelle et physique sur le lieu de travail, et font souvent face à un accès inadéquat aux soins de santé sexuels et reproductifs. Cela inclut l'évitement ou la dissimulation des grossesses par peur de perdre leur emploi et de faire face à la déportation. L'absence de protections structurelles dans le Programme des travailleurs étrangers temporaires dissuade à la fois les femmes et les personnes issues de diversité de genre de signaler ces expériences et les encourage à accepter les mauvais traitements et l'exploitation sur le lieu de travail.

Entre le début de cette étude en 2022 et la rédaction du présent rapport en 2024, le gouvernement du Canada a apporté de nombreuses modifications aux programmes d’immigration et de travailleurs migrants. Dans les cas où ces modifications ont rendu les témoignages antérieurs caducs, le rapport a été mis à jour afin de refléter l’information la plus récente, dans la mesure du possible.

Les modifications fréquentes aux programmes et aux politiques d’immigration et de travailleurs migrants ont été un rappel constant de leur nature complexe et du changement rapide qui peut s’opérer lorsqu’on le juge nécessaire. Ce qui est clair, pour tous les membres du comité, est que le changement est en effet nécessaire. L’infrastructure du travail des migrants du Canada ne répond pas aux besoins des travailleurs ni des employeurs.

À la fin de cette étude, le ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et des Langues officielles a chargé le comité de recommander des réformes à l’infrastructure du travail des migrants au Canada, notamment en ce qui concerne l’avenir des permis de travail liés à un employeur donné[2]. Le comité a entendu de façon retentissante que les permis fermés comportent d’importants désavantages, tant pour les travailleurs que pour les employeurs, et recommandent donc de les retirer progressivement. Comme il reconnaît, cependant, que ces permis contribuent de façon importante à équilibrer l’économie canadienne, à assurer la conformité et la responsabilité ainsi qu’à fournir une main-d’œuvre stable, le comité recommande que le gouvernement du Canada examine de quelle façon il pourrait mettre en place des permis de travail propres à des secteurs et/ou à des régions.

En étudiant cette recommandation, et d’autres encore, les membres se sont rappelé la portée du mandat du comité et se sont concentrés sur la réduction des écarts entre les employeurs, les travailleurs et tous les autres intervenants. Le comité reconnaît toutefois qu’il s’agit d’un travail constant qui nécessite une expertise pointue.

Il recommande donc, en premier lieu, l’établissement d’une Commission sur le travail des migrants – un organisme autonome, indépendant du gouvernement du Canada, chargé de coordonner les politiques et de répondre aux employeurs canadiens, aux travailleurs canadiens et aux travailleurs migrants. Les autres recommandations ciblent toutes des réformes du système dans son ensemble, qui seraient guidées par les travaux de la commission.

Ce qui est évident pour tous, c’est que l’infrastructure du travail des migrants au Canada, créée comme dernier recours temporaire, n’est pas sur le point de disparaître. Des secteurs tout entier comptent sur cette main-d’œuvre pour maintenir leurs activités et assurer leur survie. Il est impératif que le gouvernement du Canada reconnaisse l’historique du programme ainsi que ses problèmes et ses défis et qu’il mette en œuvre un plan pour améliorer l’infrastructure canadienne du travail des migrants dans l’intérêt des travailleurs, des employeurs et de tous les Canadiens.

[1] Soulignement par l’auteur. Emploi et Développement social Canada, Archivée – Réforme globale du Programme des travailleurs étrangers temporaires, 2014.

[2] SOCI, Témoignages, 28 septembre 2023 (l’honorable Randy Boissonnault, C.P. député, ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et des Langues officielles).

Membres d’office du comité : L’honorable sénateur Marc Gold, c.p., ou L’honorable sénatrice Patti LaBoucane-Benson, L’honorable sénateur Donald Neil Plett ou L’honorable sénatrice Yonah Martin

Autres sénateurs ayant participé à l’étude : L’honorable sénateur Stan Kutcher, L’honorable sénatrice Rebecca Patterson, L’honorable sénatrice Josée Verner, c.p., L’honorable sénatrice Yonah Martin, L’honorable sénatrice Pat Duncan, L’honorable sénatrice Margo Greenwood, L’honorable sénatrice Iris Petten, L’honorable sénatrice Julie Miville-Dechêne, L’honorable sénatrice Yvonne Boyer