Le rapport
Résumé
Affaires mondiales Canada (AMC) et le service extérieur canadien sont‑ils aptes à remplir leur mission? Telle est la question qui a amené le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international (le comité) à mener le premier examen approfondi du service extérieur canadien en plus de 40 ans. Depuis 1981, année où la Commission royale sur la situation dans le service extérieur a publié son rapport, le contexte international a changé radicalement, et la mondialisation, les réalignements géopolitiques et les progrès technologiques y sont pour beaucoup.
L’évolution du contexte international a conduit un nombre croissant de pays à réévaluer le travail et les capacités de leur service extérieur et de leur ministère des Affaires étrangères. Parmi ces pays figurent les États‑Unis, le Royaume‑Uni, la Norvège et l’Allemagne, qui ont tous mené, ou sont en train de mener, un exercice de modernisation diplomatique. Le comité s’est rendu dans ces quatre pays au cours de son étude afin d’obtenir un point de vue comparatif des services extérieurs et des ministères des Affaires étrangères des pays partenaires du Canada. Les expériences de ces pays sont particulièrement pertinentes pour AMC, qui entreprend sa propre transformation organisationnelle pluriannuelle dans l’objectif de renforcer les capacités diplomatiques du Canada.
Le présent rapport s’appuie sur les témoignages entendus et sur les enseignements tirés des missions d’information du comité, et il propose 29 recommandations pour moderniser la diplomatie canadienne. Les recommandations du comité couvrent des domaines tels que la structure et la cohérence organisationnelles, le recrutement, la gestion de carrière et les conditions de travail dans le service extérieur. Plus précisément, le comité recommande qu’AMC mène une campagne annuelle de recrutement d’agents du service extérieur au niveau d’entrée afin de pourvoir tous les postes vacants dans le service extérieur et de mieux permettre le déploiement de ressources d’appoint dans les situations d’urgence. En outre, il recommande qu’AMC établisse une feuille de route de formation pour tous les employés canadiens en mettant en place un cadre de gestion de carrière, et qu’il augmente son investissement dans la formation en langues officielles et en langues étrangères.
En ce qui concerne les conditions de travail dans le service extérieur, le comité recommande que le gouvernement du Canada entreprenne une modernisation complète des Directives sur le service extérieur afin de s’assurer qu’elles correspondent aux réalités actuelles et changeantes vécues par les fonctionnaires canadiens et leurs familles. Il recommande en outre qu’AMC prévoie des ressources humaines et financières supplémentaires pour mieux soutenir les familles affectées à l’étranger, notamment en trouvant des moyens de faciliter l’emploi du conjoint ou du partenaire qui accompagne l’employé. Le comité recommande aussi à AMC d’encourager les mouvements horizontaux des employés à l’intérieur et à l’extérieur du Ministère, d’examiner comment le statut d’organisme distinct pourrait permettre à AMC d’améliorer son régime de ressources humaines et de donner aux employés recrutés sur place plus de possibilités de leadership. Le comité recommande enfin de créer un groupe consultatif chargé de favoriser la mise en œuvre des recommandations formulées dans le présent rapport.
Fondamentalement, l’étude du comité a souligné que la diplomatie et le travail des professionnels de la diplomatie et du service extérieur du Canada sont essentiels pour faire progresser les intérêts du Canada sur son territoire et dans le monde entier. Qu’il s’agisse de gérer les relations diplomatiques et commerciales du Canada ou de répondre aux urgences consulaires et humanitaires, le personnel d’AMC représente et défend avec distinction les intérêts du Canada à l’étranger. Cependant, le manque de recrutement et d’investissement dans les capacités diplomatiques du Canada, pour une bonne partie des vingt dernières années, mine la capacité du Canada d’influencer et de façonner les dossiers internationaux et d’apporter les changements jugés nécessaires. Le comité estime que le gouvernement du Canada doit réinvestir dans la diplomatie canadienne pour qu’AMC et le service extérieur canadien soient aptes à remplir leur mission et prêts à relever les défis mondiaux complexes des décennies à venir.
Recommandations
Recommandation 1
Affaires mondiales Canada devrait accroître considérablement les efforts de rayonnement et d’éducation qu’il déploie au Canada, y compris en favorisant la création de liens entre le service extérieur canadien et les établissements d’enseignement canadiens.
Recommandation 2
Affaires mondiales Canada devrait accroître la cohérence des politiques et s’assurer que le commerce, la diplomatie et la coopération au développement ne travaillent plus en vase clos.
Recommandation 3
Affaires mondiales Canada devrait mieux tenir compte des tendances émergentes relatives à la coopération au développement dans les modules de formation offerts par l’Institut canadien du service extérieur. La formation devrait mettre davantage l’accent sur la planification et la gestion de projet dans le domaine de la coopération au développement.
Recommandation 4
Affaires mondiales Canada devrait encourager tous les agents du service extérieur et les employés non permutants, peu importe leur domaine d’expertise, à renforcer leurs connaissances sur les politiques de coopération au développement et leur application.
Recommandation 5
Affaires mondiales Canada devrait évaluer différentes options afin de permettre aux agents du service extérieur du volet « aide internationale » et aux spécialistes en coopération au développement de demander des affectations ailleurs que dans les pays en développement.
Recommandation 6
Dans les dossiers de politique étrangère qui font intervenir de multiples ministères et organismes fédéraux, le gouvernement du Canada devrait indiquer clairement le rôle de chacun, y compris le ministère ou l’organisme qui doit assurer la coordination ou la responsabilité à l’égard des politiques. Le gouvernement du Canada devrait aussi déterminer le rôle que les missions du Canada à l’étranger peuvent jouer dans le traitement des dossiers clés de politique étrangère et de politiques relatives au commerce et au développement international.
Recommandation 7
Affaires mondiales Canada devrait examiner sa structure actuelle de haute gestion et évaluer les possibilités de réduire le nombre de hauts fonctionnaires dans le but de réaffecter les ressources ainsi rendues disponibles. Le Ministère devrait aussi explorer des manières possibles de donner plus d’autonomie aux gestionnaires de niveau intermédiaire en déléguant plus de pouvoirs aux directeurs généraux et à d’autres cadres.
Recommandation 8
Le gouvernement du Canada devrait s’assurer que les hauts fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada, y compris les sous-ministres, possèdent une connaissance et une expérience approfondies des affaires internationales.
Recommandation 9
Affaires mondiales Canada devrait mener une campagne annuelle de recrutement d’agents du service extérieur canadien au niveau d’entrée afin de combler tous les postes vacants dans le service extérieur et de créer une redondance qui permettrait au Ministère de déployer des ressources d’appoint plus rapidement et plus efficacement lors des situations d’urgence. Le Ministère devrait aussi voir à ce que les processus de recrutement, notamment les différentes étapes et les délais prévus pour chacune d’entre elles, soient clairement présentés aux candidats.
Recommandation 10
Affaires mondiales Canada devrait s’efforcer de constituer des effectifs représentatifs de la diversité de la société canadienne. Il devrait faire ressortir et éliminer les obstacles auxquels se heurtent certains groupes minoritaires au sein du Ministère, dont les Canadiens noirs et asiatiques et les Autochtones. Il devrait aussi revoir et accélérer la mise en œuvre de ses stratégies, de ses plans et de ses politiques en matière d’équité, de diversité et d’inclusion, notamment ses politiques qui soutiennent l’avancement professionnel des groupes traditionnellement sous-représentés au sein du Ministère et du service extérieur canadien.
Recommandation 11
Affaires mondiales Canada devrait examiner différentes possibilités de remplacement de l’Examen d’entrée à la fonction publique comme mécanisme d’évaluation des candidats au service extérieur canadien par d’autres tests et processus qui permettent de mieux évaluer les aptitudes et les compétences exigées des agents du service extérieur canadien.
Recommandation 12
Affaires mondiales Canada devrait recruter plus de professionnels en cours de carrière qui travaillent dans d’autres ministères ou à l’extérieur du gouvernement, notamment dans le secteur privé, les organisations de la société civile, les établissements d’enseignement et les groupes de réflexion.
Recommandation 13
Affaires mondiales Canada devrait établir une feuille de route sur la formation pour l’ensemble du personnel travaillant au Canada en s’appuyant sur un cadre de gestion des carrières qui comprend l’accès à une série de cours fondés sur l’expertise fonctionnelle et géographique et les compétences pratiques à l’Institut canadien du service extérieur.
Recommandation 14
Affaires mondiales Canada devrait ouvrir une voie vers le service extérieur canadien à des spécialistes, qui seraient alors tenus de maintenir, avec l’appui de la formation pertinente, une expertise et des compétences géographiques, fonctionnelles et/ou linguistiques précises tout au long de leur carrière.
Recommandation 15
Affaires mondiales Canada devrait jouer un rôle plus actif dans le domaine de la médiation et de la résolution des conflits et devrait soutenir cette capacité en offrant une formation pertinente aux employés et en appuyant la gestion de carrière.
Recommandation 16
Affaires mondiales Canada devrait conserver un bureau des affaires juridiques et un conseiller juridique de niveau d’un sous-ministre adjoint au sein du Ministère.
Recommandation 17
Affaires mondiales Canada devrait promouvoir l’utilisation égale du français et de l’anglais au sein du Ministère, assurer le maintien de la formation en langues officielles pour les employés ayant le statut « ab initio », et élargir les possibilités de formation en langues officielles offertes aux autres employés, y compris les employés canadiens et les employés recrutés sur place.
Recommandation 18
Affaires mondiales Canada devrait augmenter ses investissements dans la formation en langues étrangères et offrir régulièrement, aux employés canadiens qui ont appris une langue étrangère, la possibilité de maintenir cette expertise linguistique tout au long de leur carrière.
Recommandation 19
Affaires mondiales Canada devrait veiller à ce que tous les nouveaux employés aient formellement accès à un mentor, et le Ministère devrait établir des occasions de mentorat et d’observation au travail auxquelles tous les employés pourraient avoir accès tout au long de leur carrière.
Recommandation 20
Le greffier du Conseil privé devrait formuler une directive à l’intention des sous‑ministres, des chefs d’organisme distinct et des chefs d’organisme fédéral pour qu’ils encouragent les fonctionnaires fédéraux canadiens à participer à des détachements, à des échanges et à d’autres formes d’affectation temporaire à l’intérieur ou à l’extérieur de la fonction publique fédérale, y compris, le cas échéant, dans d’autres ministères et organismes gouvernementaux, d’entreprises du secteur privé, d’organisations multilatérales, d’établissements d’enseignement et d’organisations de la société civile.
Recommandation 21
La haute direction d’Affaires mondiales Canada devrait, dans le cadre de la gestion de carrière, insister sur le fait que les mouvements horizontaux des employés à l’intérieur et à l’extérieur du Ministère, y compris les promotions et les affectations à l’étranger, sont encouragés et reconnus comme faisant partie de l’avancement professionnel.
Recommandation 22
Affaires mondiales Canada devrait reconnaître la valeur des employés recrutés sur place ainsi que leur contribution au travail du Ministère en leur offrant plus d’occasions de formation, d’échanges et de développement du leadership, ainsi que des possibilités de contribuer au travail du Ministère dans son ensemble.
Recommandation 23
Le gouvernement du Canada devrait entreprendre une modernisation complète des Directives sur le service extérieur afin de s’assurer qu’elles sont adaptées aux réalités actuelles et changeantes vécues par les fonctionnaires canadiens et leurs familles, notamment en ce qui concerne les questions liées à la diversité, à l’inclusion et à l’accessibilité. En particulier, les Directives sur le service extérieur devraient reconnaître la diversité de la composition des familles, y compris les réalités des personnes seules et/ou non accompagnées. La modernisation des Directives sur le service extérieur devrait aussi viser à simplifier les procédures administratives et à éliminer les exigences administratives excessives.
Recommandation 24
Affaires mondiales Canada devrait prévoir des ressources humaines et financières supplémentaires pour renforcer le soutien continu offert au personnel affecté à l’étranger, notamment en établissant des moyens de faciliter l’emploi du conjoint ou du partenaire qui accompagne l’employé.
Recommandation 25
Le gouvernement du Canada devrait revoir les Directives sur le service extérieur afin de s’assurer qu’elles tiennent compte des réalités des employés et des membres de leur famille qui ont un handicap ou des besoins spéciaux. Il devrait également réduire le fardeau administratif imposé au personnel qui cherche à obtenir des mesures d’adaptation auprès du Groupe de travail B en ce qui concerne un handicap ou des besoins spéciaux.
Recommandation 26
Affaires mondiales Canada devrait ouvrir une voie pour intégrer les employés canadiens non permutants dans le service extérieur canadien, et le Ministère devrait améliorer le processus permettant aux employés non permutants qui possèdent de l’expertise dans un certain domaine de poser leur candidature pour une affectation à l’étranger.
Recommandation 27
Le gouvernement du Canada devrait examiner la possibilité de demander le statut d’organisme distinct pour Affaires mondiales Canada. Cet examen devrait permettre de voir comment le statut d’organisme distinct pourrait permettre à Affaires mondiales Canada de remanier sa structure organisationnelle et son régime de gestion des ressources humaines, tout en maintenant une capacité de mobilité interministérielle. L’examen devrait également comprendre une évaluation des enseignements tirés de la création d’organismes distincts au sein du gouvernement du Canada.
Recommandation 28
Le gouvernement du Canada devrait confirmer qu’Affaires mondiales Canada est un organisme central et qu’il a la responsabilité de coordonner l’approche du Canada relative aux dossiers de politique étrangère pour l’ensemble du gouvernement fédéral.
Recommandation 29
Affaires mondiales Canada devrait créer un groupe consultatif chargé de favoriser la mise en œuvre des recommandations du présent rapport. Ce groupe consultatif devrait être composé de représentants internes et externes, dont d’ anciens employés et des employés actuels d’Affaires mondiales Canada, ainsi que des parlementaires, des universitaires et des représentants de la société civile.
Ottawa – Le service extérieur du Canada aurait besoin de plus de personnel, ainsi que de spécialistes, s’il veut relever les défis urgents du 21e siècle, a déclaré le Comité sénatorial des affaires étrangères et du commerce international dans un rapport publié le mercredi 6 décembre 2023.
Le rapport, Plus qu’une vocation : le Canada doit se doter d’un service extérieur adapté au XXIe siècle, est le premier examen approfondi du service extérieur canadien depuis 1981. Il cherche à savoir si Affaires mondiales Canada (AMC) et le service extérieur canadien sont toujours aptes à remplir leur mission. Le rapport révèle plusieurs domaines dans lesquels AMC devrait s’améliorer.
AMC a des problèmes de personnel en raison d’une suspension de la plupart des recrutements postsecondaires d’agents du service extérieur qui a eu lieu entre 2009 et 2019. En conséquence, AMC a mis davantage l’accent sur les employés généralistes. Si la flexibilité du personnel présente de nombreux avantages, il est également essentiel de disposer d’un personnel qui possède une connaissance approfondie des principaux acteurs mondiaux. Les recommandations du rapport abordent ces questions.
Le rapport est particulièrement opportun compte tenu des profonds bouleversements géopolitiques qui ont mis en péril le bien-être des Canadiens à l’étranger. Des témoins ont déclaré qu’AMC ne dispose pas d’une « capacité d’appoint » adéquate pour répondre à des crises comme celles du Moyen-Orient et de l’Ukraine — des crises qui peuvent rapidement devenir des questions de survie pour les Canadiens à l’étranger. Des réformes importantes sont nécessaires pour aider le service extérieur du Canada à relever ces défis.
En bref
- Les capacités en langues étrangères d’Affaires mondiales Canada ont diminué au cours des dernières décennies; trop peu de personnel parle le mandarin, le russe et l’arabe. Le comité recommande d’accroitre la formation en langues étrangères et d’embaucher davantage de spécialistes qui possèdent une expertise géographique, fonctionnelle et linguistique.
- Compte tenu des perturbations mondiales actuelles et de la mise à l’épreuve des traités internationaux et de l’État de droit, Affaires mondiales Canada doit maintenir son expertise et son rôle majeur en matière de droit international pour le gouvernement du Canada.
- Jusqu’à cette étude, la plus récente analyse du service extérieur canadien était celle de la Commission royale d’enquête sur la situation dans le service extérieur, réalisée en 1981.
Citations
« En tant qu’ancien agent de carrière du service extérieur, je sais qu’Affaires mondiales Canada et le service extérieur sont dotés de professionnels de classe mondiale qui sont infiniment compétents et dévoués au service du Canada. Cela dit, la capacité du service extérieur à servir le public et à promouvoir les intérêts du Canada à l’étranger doit être renforcée afin que le service extérieur soit en mesure de relever les défis du 21e siècle. »
- Sénateur Peter M. Boehm, président du comité
« Les événements récents ont montré comment le service extérieur est crucial pour le bien-être des Canadiens à l’étranger. Notre capacité à prêter assistance à nos propres citoyens dans les situations d’urgence pourrait être grandement améliorée. Notre rapport a identifié les domaines où les besoins sont les plus importants au sein de service extérieur – nous exhortons le gouvernement à y répondre en conséquence. »
- Sénateur V. Peter Harder, C.P., vice-président du comité
« Impossible de le dire avec diplomatie : le service extérieur du Canada est en déclin. Alors que le Canada jouait autrefois dans la cour des grands, nous sommes maintenant à peine capables d’y entrer. Le monde est confronté à des défis inédits depuis des générations – nous avons besoin d’un service extérieur performant pour défendre nos intérêts. »
- Sénateur Michael L. MacDonald, membre du Sous-comité du programme et de la procédure
« Sans jamais être une puissance majeure, le Canada et ses valeurs de paix, d’ordre et de bon gouvernement ont été respectés dans le monde entier. Ce rapport démontre ce qui est devenu de plus en plus évident : notre service a besoin de plus de soutien. Il est essentiel de s’attaquer rapidement à cette question. »
- Sénateur Stephen Greene, membre du Sous-comité du programme et de la procédure
Liens connexes
- Lisez le rapport : Plus qu’une vocation : le Canada doit se doter d’un service extérieur adapté au XXIe siècle.
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Pour plus de renseignements :
Amely Coulombe
Agente de communications | Sénat du Canada
343-575-7553 | amely.coulombe@sen.parl.gc.ca
Sénateurs qui ont participé à cette étude
Peter M. Boehm
GSI - Ontario
Peter Harder, c.p.
GPS - Ontario
Gwen Boniface
GSI - Ontario
Mary Coyle
GSI - Nouvelle-Écosse (Antigonish)
Marty Deacon
GSI - Ontario (Région de Waterloo)
Amina Gerba
GPS - Québec (Rigaud)
Stephen Greene
GSC - Nouvelle-Écosse (Halifax - La Citadelle)
Leo Housakos
C - Québec (Wellington)
Michael L. MacDonald
C - Nouvelle-Écosse (Cape Breton)
Mohamed-Iqbal Ravalia
GSI - Terre-Neuve-et-Labrador
David Richards
C - Nouveau-Brunswick
Yuen Pau Woo
GSI - Colombie-Britannique
Membres d’office du comité : L’honorable sénateur Marc Gold, C.P., ou Patti LaBoucane-Benson, L’honorable sénateur Donald Plett, ou Yonah Martin
Autres sénateurs ayant participé à l’étude : L’honorable sénatrice Ataullahjan, L’honorable sénateur Boisvenu, L’honorable sénatrice Busson, L’honorable sénateur Cardozo, L’honorable sénatrice Cordy, L’honorable sénateur Manning, L’honorable sénateur Marwah (a démissioné), L’honorable sénatrice Mégie, L’honorable sénatrice Moncion, L’honorable sénateur Oh, L’honorable sénatrice Omidvar, L’honorable sénatrice Patterson (Ontario)